Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 25 września 2000 r., II SA 665/00

Teza

Z chwilą otrzymania zawiadomienia o zawarciu przez członka umowy o przystąpieniu do innego funduszu emerytalnego dotychczasowy fundusz emerytalny jest zobowiązany do podjęcia kroków umożliwiających członkowi przejście do nowego funduszu, niezależnie od tego, czy może pobrać od niego opłaty związane ze zmianą funduszu.

Uzasadnienie

Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi decyzją z 20 grudnia 1999 r. wezwał Z.S. Otwarty Fundusz Emerytalny do niezwłocznego usunięcia szczególnie rażącej nieprawidłowości oraz nałożył w związku z tym na to Powszechne Towarzystwo Emerytalne karę pieniężną. Stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości polegały na naruszeniu przepisu art. 122 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych oraz przepisu par. 15 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie przystąpienia członka otwartego funduszu emerytalnego do innego funduszu emerytalnego - przez nieprzesłanie w dniu 12 sierpnia 1999 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych imiennego wykazu członków tego Funduszu, przechodzących do innego funduszu emerytalnego.

W uzasadnieniu tej decyzji Urząd Nadzoru podał, że rażące uchybienie obowiązkowi przesłania wykazów członków zmieniających fundusz dotyczy grupy 131 dotychczasowych członków tego Funduszu, którzy do dnia 9 sierpnia 1999 r. prawidłowo zawiadomili go o zawarciu umowy z innym funduszem. W myśl par. 15 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 1999 r. dotychczasowy fundusz przesyła do ZUS w dwunastym dniu miesiąca, w którym jest dokonywana wypłata transferowa, imienne wykazy członków zmieniających ten fundusz w najbliższym terminie dokonania wypłaty transferowej, sporządzone na podstawie złożonych przez członków dotychczasowego funduszu zawiadomień o zawarciu umowy z nowym funduszem.

Wyjaśnienia pracowników Towarzystwa, że nie dopełniono tego wymagania z powodu braku na rachunkach członków zmieniających fundusz wystarczających środków, z których Fundusz mógłby potrącić należną mu opłatę z tytułu wystąpienia z funduszu, przed terminem określonym w art. 134 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie zasługują na uwzględnienie. Według przepisu par. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 czerwca 1998 r. w sprawie zasad obliczania oraz maksymalnej wysokości opłat pobieranych przez otwarty fundusz emerytalny z tytułu wypłat transferowych, jeżeli kwota wypłaty transferowej przekazywanej na rachunek członka w innym funduszu emerytalnym, w związku z jego przystąpieniem do tego funduszu, jest niższa niż opłata pobierana przez towarzystwo w formie potrącenia, maksymalna wysokość opłaty, którą może pobrać fundusz, jest równa kwocie wypłaty transferowej. Z tego wynika, że skarżący miał obowiązek dopełnienia wszystkich czynności związanych ze złożeniem przez jego członków zawiadomień o zawarciu umów z innym funduszem, bez względu na wysokość środków zgromadzonych na rachunkach tych członków. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi szczególnie rażącą nieprawidłowość, ponieważ doszło do naruszenia interesów 131 osób.

Po rozpatrzeniu wniosku Z.S. o ponowne zbadanie sprawy Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi decyzją z 4 lutego 2000 r. utrzymał w mocy swą decyzję z 20 grudnia 1999 r.

Z.S. Otwarty Fundusz Emerytalny reprezentowany przez Z.S. Powszechne Towarzystwo Emerytalne zaskarżył decyzję Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów procedury administracyjnej i wnosząc o jej uchylenie.

Zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego odnosiły się do treści par. 15 ust. 1 wspomnianego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 1999 r. Zdaniem skarżącego brak środków na koncie członka zamierzającego zmienić fundusz uniemożliwia przeprowadzenie wypłaty transferowej, jako że nie może wtedy dojść do przemieszczenia jakichkolwiek środków z jednego rachunku na drugi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi w decyzji z dnia 20 grudnia 1999 r., działając na podstawie art. 204 ust. 6 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, wezwał stronę skarżącą do wypełnienia obowiązku wynikającego z par. 15 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie przystąpienia członka otwartego funduszu emerytalnego do innego otwartego funduszu emerytalnego /Dz.U. nr 32 poz. 313/. To sformułowanie wskazuje na podjęcie rozstrzygnięcia administracyjnego, nakładającego na Otwarty Fundusz Emerytalny Z.S. obowiązek przestrzegania przezeń prawa. Przepis art. 204 ust. 6 ustawy o funduszach emerytalnych nie daje jednakże Urzędowi Nadzoru kompetencji do nakładania na kontrolowany podmiot, w trybie decyzji administracyjnej, jakichkolwiek obowiązków. W tym przepisie jest jedynie mowa o powiadomieniu kontrolowanego podmiotu o stwierdzonych nieprawidłowościach i wyznaczeniu terminu do ich usunięcia. Stanowi to rodzaj zachęty do samokontroli i samoweryfikacji wytkniętych nieprawidłowości. Nie można jej nadawać postaci w sensie prawnym bardziej kategorycznej - wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Z przepisów ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych wynika, że obywatel ma prawo wyboru funduszu emerytalnego. W tym pojęciu mieści się również prawo zmiany funduszu. Podstawą członkostwa w funduszu jest bowiem, co do zasady, umowa, podlegająca /jeśli chodzi o członka/ regułom swobody kontraktowej /art. 81 ust. 1-3 i art. 84 ust. 1 ustawy/. Przystąpieniu członka do innego funduszu emerytalnego towarzyszy oczywiście transfer zgromadzonych na jego koncie środków pieniężnych w "starym" funduszu na konto w "nowym" funduszu /art. 119 ustawy/. Zależność pomiędzy tymi dwoma czynnościami nie jest jednakowa. Zawiadomienie członka o przejściu do innego funduszu zobowiązuje dotychczasowy fundusz do dokonania wypłaty transferowej /art. 119 ustawy/. Możliwość faktycznego transferu środków nie ma natomiast wpływu na powstanie po stronie "starego" funduszu obowiązku podjęcia działań zmierzających do przejścia członka do nowego funduszu.

Ma całkowitą rację Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi twierdząc, że nie istnieje zależność pomiędzy dopełnieniem przez dotychczasowy fundusz, wynikającego z par. 15 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie przystąpienia członka otwartego funduszu emerytalnego, obowiązku przesłania do ZUS, w odpowiednim terminie, imiennego wykazu członków zmieniających fundusz a możliwością faktycznego transferu ich środków pieniężnych, determinowaną stanem ich kont w dotychczasowym funduszu. Pogląd przeciwny, wiążący możliwość przejścia członka do innego funduszu ze stanem jego konta w dotychczasowym funduszu, a więc z możliwością zaspokojenia przez ten fundusz prawa do opłat określonych w art. 135 ust. 1 ustawy, jest bezzasadny. Oparto go na treści art. 8 pkt 3 ustawy, zawierającego definicję opłaty transferowej. Pomijając w rej chwili rozważania na temat przepisów prawnych - definicji, zaliczanych do kategorii przepisów drugiego stopnia, czyli przepisów o innych przepisach, a nie przepisów pozwalających wiązać skutki prawne z określonymi faktami - należy podkreślić, iż taka interpretacja art. 8 pkt 3 ustawy stoi w sprzeczności ze wspomnianymi już przepisami art. 81 i art. 84 tej ustawy, gwarantującymi obywatelowi swobodę decydowania o wyborze funduszu emerytalnego. Nie ma żadnych podstaw prawnych do uczynienia członka deklarującego zmianę funduszu "zakładnikiem" dotychczasowego funduszu, do czasu zaspokojenia jego roszczeń związanych z tym transferem. Takiej interpretacji nie sprzyja również treść art. 134 i art. 135 ustawy o funduszach emerytalnych. Z tych regulacji nie wynika bowiem, iżby fundusz miał bezwzględny obowiązek pobierania opłat związanych z gromadzeniem składek członkowskich i ich transferem do innego funduszu. Nie narusza zaś zasady stosowania jednolitej metody obliczania i pobierania opłat niepobranie opłaty z pustego konta. Wszakże art. 134 ust. 1 ustawy stanowi, iż opłaty są potrącane w stosunku procentowym do wielkości aktywów znajdujących się na koncie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, iż podstawą zakwalifikowania naruszenia przez stronę skarżącą obowiązku wynikającego z art. 122 ustawy o funduszach emerytalnych i par. 15 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie przystąpienia członka otwartego funduszu emerytalnego do innego otwartego funduszu emerytalnego jako szczególnie rażącą nieprawidłowość w rozumieniu art. 204 ust. 7 tej ustawy było m.in. to, że w ten sposób naruszono interesy 131 osób. Akta sprawy nie zawierają jednakże dostatecznych dowodów - ustaleń faktycznych, pozwalających stwierdzić, że strona skarżąca nie wysyłając do ZUS, do dnia 12 sierpnia 1999 r., imiennych wykazów członków zmieniających fundusz, dopuściła się naruszenia obowiązku, o którym mowa w par. 15 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 1999 r., w stosunku do tych 131 osób. Znajdująca się w aktach sprawy lista 131 osób, które - według jej nagłówka - zgłosiły chęć zmiany ORE do dnia 9 sierpnia 1999 r., zawiera pozycję "data wyrejestrowania". W tej pozycji w 64 przypadkach owe daty wyrejestrowania przypadają w przedziale czasowym 26 lipca - 9 sierpnia 1999 r. Na rozprawie przed NSA pełnomocnicy strony skarżącej wyjaśnili, że te daty są datami otrzymania przez Fundusz pisemnego zawiadomienia członka o zawarciu umowy z innym funduszem. Pełnomocnicy UNFE nie potrafili odnieść się do tej kwestii i wyjaśnić, jakich konkretnych zdarzeń te daty dotyczą.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił już, w sprawie II SA 430/00, zakończonej wyrokiem z dnia 26 czerwca 2000 r., że z treści par. 10, par. 11 i par. 13 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 1999 r. wynika, iż terminy podejmowania przez dotychczasowy fundusz określonych czynności zmierzających do przekazania środków pieniężnych członka przechodzącego do innego funduszu są zależne od terminu zawarcia umowy z nowym funduszem i terminu powiadomienia o tym fakcie dotychczasowego funduszu. Aby więc zarzucić dotychczasowemu funduszowi, że naruszył terminy przewidziane w par. 13 ust. 1 i w par. 15 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 1999 r. trzeba wpierw ustalić, w jakim terminie zawarto umowę z nowym funduszem i kiedy dotychczasowy fundusz został o tym zawiadomiony.

Nie można podzielić przekonania UNFE co do tego, że strona skarżąca dopuściła się szczególnie rażącego uchybienia, polegającego na naruszeniu, wobec 131 osób, obowiązku wynikającego z par. 15 ust. 1 rozporządzenia, skoro jej pełnomocnicy nie są w stanie podać terminów wywiązania się tych osób /członków Funduszu/ z obowiązku określonego w par. 10 ust. 1 i 2 tegoż rozporządzenia Rady Ministrów. Wspomniana lista 131 osób zgłaszających do dnia 9 sierpnia 1999 r. zamiar zmiany Funduszu wskazuje natomiast, że według par. 11 rozporządzenia 64 osoby zbyt późno spełniły obowiązek określony w par. 10 ust. 1 rozporządzenia, aby mogły zostać umieszczone na liście transferowej, kierowanej do ZUS w terminie do 12 sierpnia 1999 r.

Z tego wszystkiego wynika, że zarówno prawna kwalifikacja naruszenia prawa, zarzuconego stronie skarżącej /szczególnie rażące nieprawidłowości/, jak i związany z tym naruszeniem wymiar kary pieniężnej, zostały oparte na ustaleniach nie znajdujących dostatecznego potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej.