Uzasadnienie
Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń decyzją z 23 listopada 1999 r. zalecił Towarzystwu Ubezpieczeń "W." SA niezwłocznie dostosowanie działalności zakładu ubezpieczeń do przepisów prawa i niezwłocznie usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w działalności tego zakładu - w sposób szczegółowo określony odpowiednio w punktach 1 i 2 tej decyzji. W uzasadnieniu podał, że w dniach od 1 października 1998 r. do 23 grudnia 1998 r. przeprowadzono kontrolę działalności i stanu majątkowego "W." SA. Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń decyzją z dnia 31 stycznia 2000 r. utrzymał w mocy swą poprzednią decyzję z 23 listopada 1999 r., uznając zarzuty odwołującego się za nieuzasadnione. Urząd stwierdził, że kontrola została przeprowadzona zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej /Dz.U. 1996 nr 11 poz. 62 ze zm./.
Przepis ten pozwala na korzystanie w zakresie i w toku kontroli z usług podmiotu uprawnionego do badania sprawozdań finansowych. Kontrolując "W." korzystano z usług biegłego w zakresie określonym w upoważnieniu, udzielonym zgodnie z przepisami prawa. Upoważnienie nie przewidywało wykonywania czynności kontrolnych przez ten podmiot i ta zasada była przestrzegana w toku wykonywania czynności kontrolnych. Ustawa o działalności ubezpieczeniowej nie stoi na przeszkodzie zleceniu usług, o którym mowa w art. 83 ust. 2 ustawy, podmiotom nie będącym osobami fizycznymi. Niemniej jednak czynności te wykonywały w imieniu firmy zleceniobiorcy osoby fizyczne, mające uprawnienia biegłych rewidentów, określone imiennie w upoważnieniu do przeprowadzenia czynności w ramach kontroli.
Towarzystwo Ubezpieczeń "W." zaskarżyło ostateczną decyzję Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzuciło temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, domagając się stwierdzenia nieważności decyzji, ewentualnie uchylenie obu decyzji podjętych w tej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej, który stanowi, że organ nadzoru może wydawać zalecenia mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i dostosowanie działalności zakładu ubezpieczeń do przepisów prawa. Zalecenia, o których mowa w tym przepisie, są traktowane w języku potocznym, a także w języku prawniczym, jako synonim wskazówek albo rad. Dla określenia sytuacji prawnej, w której chodzi o jednostronne i władcze nałożenie na określony podmiot obowiązku prawnego, używa się zwykle innych zwrotów językowych, z których jednoznacznie wynika nakaz albo zakaz określonego działania. W związku z tym należałoby rozważyć przede wszystkim, czy wspomniany art. 83 ust. 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej stanowi podstawę do nadania owym zaleceniom formy decyzji administracyjnej.
Według art. 82b ust. 2 tej ustawy do postępowania przed organem nadzoru /Państwowym Urzędem Nadzoru Ubezpieczeń/ stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Na decyzję organu nadzoru przysługuje zaś skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 82 b ust. 3 ustawy/. Nie wynika stąd jednakże, iż wszystkim "rozstrzygnięciom" podejmowanym w toku postępowania kontrolnego, uregulowanego w art. 83 ustawy, można przypisywać charakter decyzji administracyjnej. W świetle art. 83 ust. 1-5 to administracyjne postępowanie kontrolne stanowi pewną całość, obejmującą przeprowadzenie kontroli, wydanie /stosownie do jej wyników/ zaleceń określonych w art. 83 ust. 4 i wreszcie podjęcie pewnych działań w razie niewykonania tych zaleceń /art. 83 ust. 5/. Nie ma zatem dostatecznych podstaw do stwierdzenia, że końcowym załatwieniem tej sprawy, wszczętej podjęciem czynności kontrolnych, jest wydanie zaleceń, a nie dopiero np. nałożenie, w razie niewykonania zaleceń, kary pieniężnej, przewidzianej w art. 83 ust. 5 pkt 1 i 2.
Zalecenia usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie mogą być wydawane w formie decyzji administracyjnej głównie dlatego, że z treści art. 83 ust. 4 ustawy nie wynika wyraźnie kompetencja do jednostronnego nałożenia tą drogą na kontrolowany podmiot obowiązku prawnego. Warto zwrócić uwagę, że przepis art. 83 ust. 4 mówi o zaleceniach mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a nie o zaleceniach zobowiązujących do usunięcia nieprawidłowości.
Zalecenia zawierają niewątpliwie dyrektywę postępowania skierowaną do kontrolowanego zakładu ubezpieczeń, nakłaniającą do zastosowania się do woli organu kontrolującego. Jednakże nie wynika z nich bezpośrednio prawny nakaz takiego postępowania. Nie znaczy to oczywiście, że zachowanie adresata zaleceń jest, z punktu widzenia prawa, całkowicie obojętne. Że tak nie jest, świadczy o tym treść art. 83 ust. 5 ustawy, dającego organowi nadzoru kompetencje do stosowania pewnych "sankcji" /np. kar pieniężnych/ za niewykonanie tych zaleceń.
Wykonanie zaleceń organu nadzoru jest więc obowiązkiem podmiotu kontrolowanego, ale obowiązkiem nie wynikającym wprost z samych zaleceń, lecz z kontekstu prawnego, w jakim one występują, z przepisu prawnego, pozwalającego np. na nałożenie kary pieniężnej za ich niewykonanie. Gdyby nie było tego przepisu sankcyjnego, z samych zaleceń nie wynikałby obowiązek ich wykonania. Zalecenia stwarzają kontrolowanemu podmiotowi możliwość dobrowolnego skorygowania swego postępowania. Taki tryb działania w stosunkach organ administracyjny - strona jest znanym procedurom administracyjnym. Można go określić jako etap autokontroli. Przepisy prawne stwarzają nieraz prawną możliwość zweryfikowania swego stanowiska zarówno organowi administracji publicznej, jak i podmiotowi podlegającemu jego władczym kompetencjom. Bez narażania się na konsekwencje wzruszenia swego aktu przez wyższą instancję lub przez sąd, organ może we własnym zakresie załatwić sprawę, zgodnie z prawnie uzasadnionym żądaniem strony /np. art. 132 par. 1 i 2 Kpa, art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA/.
Bliskim rozpatrywanej sprawie przykładem takiego perswazyjnego ale - zdaniem sądu - również niewładczego oddziaływania organu administracyjnego na zachowanie strony, są kompetencje regionalnej izby obrachunkowej, przewidziane w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./.
Przepis ten stanowi, że izba prowadząc postępowanie nadzorcze w sprawie uznania uchwały budżetowej za nieważną, wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia /ust. 1/. Jeżeli właściwy organ samorządowy w wyznaczonym terminie nie usunie nieprawidłowości, kolegium izby orzeka o nieważności tej uchwały /ust. 2/. Merytoryczna różnica pomiędzy tym przepisem a art. 83 ust. 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej sprowadza się - w ocenie sądu - w zasadzie do odmienności sankcji w razie nieusunięcia nieprawidłowości: stwierdzenie nieważności uchwały budżetowej zamiast kary pieniężnej, czy wniosku o odwołanie członka zarządu albo prokurenta. W krytycznej glosie do wyroku NSA z dnia 22 września 1997 r., I SA/Ka 980/97 /OSP 1998 z. 5 poz. 104/, Z. Kmieciak wyraził pogląd, że uchwała RIO wskazująca nieprawidłowości w uchwale budżetowej stanowi rodzaj środka naprawczego, stosowanego w celu przywrócenia stanu zgodności z prawem. Podjęcie tej uchwały inicjuje postępowanie naprawcze, znane innym systemom prawa pod nazwą "zachęt do samokorekty". Wytknięcie nieprawidłowości nie jest - zdaniem tego autora - wiążącym ustaleniem konsekwencji prawnych określonego zachowania, nie jest więc władczym rozstrzygnięciem administracyjnym. Taki akt i ewentualne orzeczenie nieważności uchwały budżetowej trzeba traktować jako instytucjonalną całość, środek nadzoru uruchamiany niejako w dwóch etapach.
Warto jeszcze przytoczyć uchwałę powiększonego składu NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., FPS 13/00, w której NSA uznał, że wynik kontroli skarbowej wydany na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o kontroli sądowej, ograniczający się jedynie do wskazania stwierdzonych uchybień, a więc nie zobowiązujący do ich usunięcia w wyznaczonym terminie, nie jest aktem, o którym mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA i nie podlega zaskarżeniu do sądu. W uzasadnieniu tej uchwały podkreślono, że same ustalenia w kwestii nieprawidłowości nie kreują nowej sytuacji prawnej kontrolowanego, nie są sprzężone z dyspozycjami dotyczącymi jego praw i obowiązków. Adresat wyniku kontroli o takiej treści ma zresztą szansę bronić swego interesu prawnego w innym postępowaniu /postępowaniu podatkowym/, w którym ustalenia wyniku kontroli mogłyby być wykorzystane.
Trzeba wreszcie dodać, że NSA w kilku wyrokach /np. II SA 1735/00, II SA 2401/00, II SA 1581/00, II SA 2060/00/ zawierających ocenę prawną decyzji Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi, podjętych na podstawie art. 204 ust. 6 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych /Dz.U. nr 139 poz. 934 ze zm./, dającego Urzędowi Nadzoru kompetencje do powiadomienia kontrolowanego podmiotu o stwierdzonych nieprawidłowościach i wyznaczenia mu terminu do ich usunięcia, pod rygorem nałożenia kary pieniężnej za ich niewykonanie, zajął stanowisko, że owemu "wytknięciu" nieprawidłowości nie można nadać formy decyzji administracyjnej.
Kierując się tymi poglądami NSA w składzie orzekającym jest zdania, że przepis art. 83 ust. 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej nie może być wykorzystywany jako materialnoprawna podstawa do wydania decyzji administracyjnej, nakładającej prawny obowiązek usunięcia wytkniętych nieprawidłowości. Stanowisko takie nie pozbawia zakładu ubezpieczeń należytej ochrony prawnej. Wytknięcie nieprawidłowości nie kończy bowiem postępowania w sprawie. Kontrolowany zakład, nie zgadzając się z zaleceniami, może poddać je weryfikacji na etapie stosowania sankcji za ich niewykonanie: podważać zasadność zaleceń kwestionując decyzję o nałożeniu kary pieniężnej, czy odpowiednio odnieść się do wniosku o zawieszenie albo odwołanie członka zarządu lub prokurenta zakładu ubezpieczeń.
Przyjęcie, że Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń nie miał podstawy prawnej do wydania zaskarżonych decyzji czyni zbędną ich ocenę merytoryczną.