Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 24 lutego 1999 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, po rozpoznaniu wniosku Teresy S. - o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia 27.11.1998 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 10.04.1998 r. - utrzymało w mocy powyższą własną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21.11.1998 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia 10.04.1998 r. w sprawie udzielenia Stanisławie K. - zezwolenia na sprzedaż i podawanie w piwiarni położonej przy ul. S. w R. napojów alkoholowych zawierających do 4,5 procent alkoholu oraz piwa.
SKO swoje stanowisko uzasadniło brakiem ustawowych przesłanek, enumeratywnie wyszczególnionych w art. 156 Kpa i uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji oraz wskazało, iż z przyczyn przytoczonych we wniosku, tj. braku udziału strony w sprawie, można wznowić postępowanie.
Od decyzji SKO wydanej w I instancji strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
SKO rozpatrując ponownie wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. uznało, iż w dalszym ciągu brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Nie zaszły bowiem żadne okoliczności wyszczególnione w art. 156 Kpa, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności decyzji, a tylko te okoliczności mogą stanowić podstawę orzeczenia o nieważności decyzji.
Odnosząc się do wniosku Teresy S., SKO ponownie wyjaśniło, że brak udziału strony w sprawie oraz ewentualne rozpatrzenie przez sąd zagadnienia wstępnego w sposób odmienny od oceny przyjętej w decyzji stanowią przesłankę do wznowienia postępowania.
SKO zwróciło również uwagę na konieczność rozróżnienia sprawy administracyjnej, jaką jest wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, oraz sprawy cywilnej, jaką może być pozew o naruszenie prawa własności dochodzony przed sądem powszechnym.
Ponadto zauważyć trzeba, że w sprawie decyzji Prezydenta Miasta R., będącej przedmiotem wniosku strony o stwierdzenie nieważności, toczy się postępowanie administracyjne po jego wznowieniu na wniosek strony.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Teresa S., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 27 listopada 1998 r.
Skargę swoją uzasadniała tym, że zezwolenie na sprzedaż piwa jednemu współwłaścicielowi nieruchomości wbrew woli i bez zgody drugiego współwłaściciela nieruchomości jest w istocie rozstrzygnięciem o sposobie korzystania ze wspólnej nieruchomości. Jest to poważne naruszenie przepisów dotyczących współwłasności, a w szczególności przepisów dotyczących właściwości organów.
Tego rodzaju sprawy mogą być rozstrzygane jedynie w postępowaniu sądowym. Dopiero po określeniu przez Sąd o sposobie korzystania z nieruchomości, ewentualnie po dokonaniu jej podziału, jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej zezwalającej na prowadzenie tego rodzaju działalności.
Kwestionowana decyzja zezwalająca na sprzedaż piwa podlegała stwierdzeniu nieważności, gdyż w sposób niedopuszczalny ingerowała ona w prawo własności.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto podniósł, że w wyniku wznowienia postępowania organ I instancji uchylił decyzję własną - zezwolenie z dnia 10.04.1998 r., której dotyczył również wniosek o stwierdzenie nieważności i zawiesił postępowanie w sprawie wydania zezwolenia do czasu rozstrzygnięcia przez sąd o sposobie korzystania z nieruchomości wspólnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeanalizowało zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności kwestionowanego zezwolenia na sprzedaż napojów o zawartości do 4,5 procent alkoholu oraz piwa przewidzianych w art. 156 par. 1 Kpa.
Fakt wznowienia postępowania w sprawie przedmiotowego zezwolenia nie stanowił przeszkody w rozpatrzeniu wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji - zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, gdyż kwestionowane zezwolenie jak dotychczas nie zostało uchylone i nadal jest w obiegu prawnym.
Istotnie, inne przesłanki rządzą postępowaniem wznowieniowym i brak udziału bez własnej winy skarżącej w postępowaniu o wydanie zezwolenia stanowił podstawę wznowienia.
Inne natomiast przesłanki powodują stwierdzenie nieważności decyzji.
Zgodnie z przepisem art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 1998 r., II SA/Lu 1039/97, w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych dla Stanisławy K. wyraził pogląd, że sprzeciw Teresy S. co do prowadzenia przez Stanisławę K. sprzedaży napojów alkoholowych na nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności ma znaczenie prawne. Każdy ze współwłaścicieli jest bowiem uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz korzystania z niej tylko w takim zakresie, jakim daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli /art. 206 Kodeksu cywilnego/.
Spory między współwłaścicielami odnośnie sposobu korzystania z rzeczy wspólnej jako sprawy cywilne rozpoznawane są zgodnie z art. 2 par. 1 Kpc przez sądy powszechne.
Bez rozstrzygnięcia tego sporu ewentualne udzielenie pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jednemu ze współwłaścicieli naruszałoby więc uprawnienia drugiego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności zezwolenia z 10 kwietnia 1998 r., wydanego na rzecz Stanisławy K., nie ustosunkowało się do powyższego poglądu i nie zajęło stanowiska wobec toczącego się postępowania sądowego o zniesienie współwłasności nieruchomości i rozstrzygnięcia sposobu korzystania z nieruchomości, na której prowadzona jest sprzedaż napojów alkoholowych przez Stanisławę K. Kolegium skoncentrowało się jedynie na wskazaniu przesłanki wznowienia postępowania, które zresztą zostało wznowione i dotychczas nie zakończyło się prawomocną decyzją.
Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarówno rozpatrując sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności po raz pierwszy, tj. w decyzji z dnia 27.11.1998 r., jak równie w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w decyzji z dnia 24.02.1999 r. nie odniosło się do wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska w wyroku z dnia 16 czerwca 1998 r. w aspekcie rażącego naruszenia prawa przez organ udzielający zezwolenia.
Organ koncesyjny - Prezydent Miasta R. nie czekając na rozstrzygnięcie zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sprawy ze skargi małż. S., dotyczącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych dla Stanisławy K., wydał decyzję - zezwolenie z dnia 10 kwietnia 1998 r. /ponownie bez udziału skarżącej/, chociaż znany był mu całokształt okoliczności sprawy.
Wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd prawny w sprawie II SA/Lu 1039/97 miał moc wiążącą dla organów rozpoznających tę sprawę, a to zgodnie z przepisem art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Dlatego też organ rozpoznający wniosek Teresy S. o stwierdzenie nieważności kwestionowanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie mógł nie odnieść się do zasadniczego problemu tej sprawy, a mianowicie czy jest możliwe wydanie zezwolenia jednemu współwłaścicielowi wobec wyrażonego sprzeciwu drugiego współwłaściciela nieruchomości, na której ma być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych, i w sytuacji kiedy przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o rozstrzygnięcie sposobu korzystania z tej nieruchomości, i czy pominięcie tych okoliczności w postępowaniu o udzielenie zezwolenia stanowi naruszenie prawa i jakiego rodzaju.
O naruszeniu prawa przez zignorowanie przepisów prawa cywilnego dotyczących współwłasności /art. 206 Kc/ przez organ udzielający zezwolenia stwierdził już w omawianym wyroku z dnia 16 czerwca 1998 r., II SA/Lu 1039/97, Naczelny Sąd Administracyjny.
Treść powyższego wyroku była znana Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w czasie rozpoznawania wniosku Teresy S. o stwierdzenie nieważności przedmiotowego zezwolenia, a mimo wszystko poglądy prawne w nim wyrażone nie miały wpływu na rozstrzygnięcie wniosku.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, niezależnie od ustaleń dokonanych w toczącym się nadal postępowaniu o wznowienie, rozważy przesłankę z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, a mianowicie czy organ udzielający zezwolenia z dnia 10 kwietnia 1998 r. nie naruszył rażąco prawa przez całkowite pominięcie sporu dotyczącego sposobu korzystania ze wspólnej nieruchomości, który rozstrzygnie sąd powszechny i uznając, że powyższe okoliczności były bez znaczenia dla sposobu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia.
Zdaniem Sądu w zaistniałej sytuacji faktycznej i prawnej organ koncesyjny winien przed wydaniem decyzji o udzieleniu zezwolenia zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, gdyż rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny /określenie sposobu korzystania ze wspólnej nieruchomości - zniesienie współwłasności nieruchomości zgodnie z przepisem Kodeksu cywilnego - art. 199, art. 206, art. 210 Kodeksu cywilnego/.
Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.