Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 9 lipca 1998 r., II SA 683/98

Sentencja

1. uchyla zaskarżone decyzje Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego.

Uzasadnienie

Krystyna B. 21 lutego 1990 r. uzyskała dyplom ukończenia zaocznych studiów magisterskich w zakresie nauk administracyjnych filii Uniwersytetu Warszawskiego w B. W 1990 r. odbyła praktykę sekretarską i złożyła sądowy egzamin sekretarski.

1 czerwca 1991 r. została mianowana starszym inspektorem Sądu Apelacyjnego w (...), a 1 stycznia 1993 r. została mianowana rewidentem Sądu Apelacyjnego w (...).

Krystyna B. w okresie od 1 września 1981 r. do 30 września 1989 r. była zatrudniona jako pracownik Kancelarii Komorników Sądu Rejonowego Rew. I, IV i VI w (...). Z kolei pracując od 1991 r. jako starszy inspektor, a następnie rewident Sądu Apelacyjnego w (...) przeprowadzała kontrole w kancelariach komorniczych. Praktykę komorniczą /jeden dzień w tygodniu/ odbyła w okresie od 15 lutego 1994 r. do 15 lutego 1996 r.

Krystyna B. 7 czerwca 1996 r. zdała przed Komisją Egzaminacyjną przy Sądzie Wojewódzkim w (...) egzamin na komornika /z wynikiem dobrym/.

Krystyna B. 15 grudnia 1997 r. wystąpiła do Ministra Sprawiedliwości za pośrednictwem prezesa Sądu Apelacyjnego w (...) z wnioskiem o powołanie jej z dniem 1 kwietnia 1998 r. na stanowisko komornika sądowego Rewiru VI przy Sądzie Rejonowym w (...), w związku z przejściem 1 kwietnia 1998 r. na emeryturę komornika rewiru VI przy SR w (...). Do złożonego /w trybie art. 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji/ wniosku zainteresowana między innymi dołączyła pozytywną opinię o przebiegu praktyki komorniczej komornika Sądu Rejonowego Rew. I w (...) oraz opinię prezesa Sądu Apelacyjnego w (...) o przebiegu zatrudnienia stwierdzającą, że dotychczasowy przebieg pracy zawodowej pozwala przypuszczać, że Krystyna B. będzie wykonywała obowiązki komornika sądowego kompetentnie i z należytym zaangażowaniem.

Rada Izby Komorniczej przy Sądzie Apelacyjnym w (...) wydała 24 lutego 1998 r. jednogłośną opinię, że Krystyna B. spełnia wszystkie warunki określone w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 października 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji. Po omówieniu jej pracy zawodowej związanej z pracą komorników, a także praktyki komorniczej stwierdzono, że zainteresowana jest w środowisku komorników Sądu Apelacyjnego w (...) osobą znaną, cieszącą się zaufaniem i sympatią i zdaniem Rady Izby Komorniczej spośród wszystkich kandydatów jest najbardziej predysponowana do objęcia stanowiska komornika sądowego.

Prezes Sądu Apelacyjnego przesyłając ministrowi sprawiedliwości wnioski trzech zainteresowanych powołaniem na stanowisko komornika /w rew. VI przy SR w B. istnieje jeden wakat, a tym samym możliwość powołania nowego komornika/ wskazał, że jego zdaniem jest przekonujący wniosek Rady Izby Komorniczej w B., że kandydatem najbardziej predysponowanym do powołania na komornika VI rewiru przy SR w (...) jest Krystyna B. Minister Sprawiedliwości, decyzją z 10 marca 1998 r. nr (...) odmówił powołania Krystyny B. na stanowisko komornika sądowego. Zdaniem Ministra, zgodnie z obowiązującą od 29 listopada 1997 r. ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji można na komornika powołać tylko osobę spełniającą warunki określone w art. 10 ust. 1 cytowanej ustawy. Jednym z wymogów jest odbycie dwuletniej aplikacji komorniczej będącej nową instytucją wprowadzoną w miejsce poprzednio obowiązującej praktyki komorniczej /trwającej zasadniczo rok, a gdy kandydat był jednocześnie zatrudniony gdzie indziej - dwa lata/.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 z wymogu odbycia aplikacji komorniczej /i złożeniu egzaminu komorniczego/ zwolnieni są tylko sędziowie, prokuratorzy, adwokaci, radcowie prawni, notariusze oraz osoby, które ukończyły aplikację sądową, prokuratorską, adwokacką, radcowską lub notarialną, a także osoby posiadające stopień doktora nauk prawnych. Także, zdaniem ministra, od wymogu odbycia aplikacji komorniczej oraz złożenia egzaminu komorniczego, zostały zwolnione osoby, wykonujące zawód komornika w dniu wejścia w życie ustawy, którym Minister Sprawiedliwości był obowiązany doręczyć akt powołania w trybie określonym w art. 99.

Prawa osób, które odbyły lub rozpoczęły praktykę komorniczą pod rządami starego porządku prawnego zostały określone w przepisach przejściowych - art. 100 i art. 101 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.:

a/ te osoby, które ukończyły praktykę komorniczą i zdały egzamin komorniczy przed dniem wejścia w życie ustawy, mogą zostać - na swój wniosek - powołane przez Ministra Sprawiedliwości na asesorów komorniczych /art. 100/, b/ te osoby, które rozpoczęły praktykę komorniczą przed dniem wejścia w życie ustawy mogą kontynuować szkolenie, a po jego ukończeniu i zdaniu egzaminu na zasadach określonych w art. 31, mogą zostać powołane na stanowisko komornika.

W konkluzji uzasadnienia decyzji z 10 marca 1998 r. nr (...) Minister Sprawiedliwości stwierdził, że wprawdzie Krystyna B. zdała w 1996 r. egzamin komorniczy, ale nie odbyła aplikacji komorniczej i nie należy do kręgu osób, które są od niej zwolnione. Dlatego nie może zostać powołana na komornika sądowego, a może tylko na swój wniosek być powołana na stanowisko asesora komorniczego /art. 100/.

Krystyna B. zwróciła się w trybie art. 127 par. 3 Kpa do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zainteresowana przypomniała, że odbyła zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami /rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 grudnia 1960 r. o komornikach/ praktykę komorniczą w okresie od 15 lutego 1994 r. do 15 lutego 1996 r., po której 7 czerwca 1996 r. zdała egzamin komorniczy. W świetle więc obowiązujących wówczas przepisów spełniała wszystkie wymogi do powołania na stanowisko komornika. Nie została powołana na stanowisko komornika, bo nie było żadnego wakatu.

Zdaniem skarżącej, art. 100 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji dotyczy tylko i wyłącznie praktykantów komorniczych, którzy zdali egzamin komorniczy, ale w chwili wejścia w życie ustawy nie spełniają jej wymogu odnośnie do posiadania wyższego wykształcenia i dlatego mogą być zatrudnieni tylko na stanowisku asesora komorniczego /aby w przyszłości ubiegać się o nominację na komornika muszą ukończyć wyższe studia prawnicze lub administracyjne/.

W ustawie brakuje natomiast unormowania statusu osób, które w dniu wejścia w życie ustawy odbyły nie tylko praktykę komorniczą i zdały egzamin komorniczy, ale i spełniały wymóg wyższych studiów prawniczych lub administracyjnych. Przyznanie takim osobom tylko prawa do mianowania na stanowisko asesora komorniczego zamykałoby im możliwość powołania w przyszłości na stanowisko komornika. Tymczasem, zgodnie z art. 101 cytowanej ustawy, nawet osoby, które rozpoczęły praktykę komorniczą przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie posiadają wymaganego wykształcenia, po ukończeniu szkolenia i zdaniu egzaminu mogą być, po uzupełnieniu kwalifikacji zatrudnione na stanowisku komornika.

Minister Sprawiedliwości decyzją z 6 kwietnia 1998 r. nr (...) utrzymał w mocy swoją decyzję z 10 marca 1998 r. nr (...) powtarzając zawarte w niej uzasadnienie.

Krystyna B. zaskarżyła decyzję Ministra Sprawiedliwości z 6 kwietnia 1998 r. nr (...) i utrzymaną przez nią w mocy decyzję tegoż Ministra z 10 marca 1998 r. nr (...) do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzuciła naruszenie przez zaskarżoną decyzje art. 10, art. 100 i art. 101 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji oraz "naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy". Zdaniem skarżącej przyjęta interpretacja prawa przez Ministra Sprawiedliwości powoduje, że może ona zostać jedynie powołana na asesora komorniczego, bez żadnej możliwości powołania jej w przyszłości na stanowisko komornika sądowego. Dla ubiegania się o stanowisko komornika sądowego musiałaby więc jeszcze raz odbyć to samo szkolenie, które poprzednio nazywało się praktyką komorniczą a obecnie aplikacją komorniczą i ponownie złożyć egzamin komorniczy. Tymczasem, zgodnie z art. 101 ustawy, osoby, które rozpoczęły praktykę komorniczą przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie posiadają wymaganego teraz wyższego wykształcenia w zakresie studiów prawniczych lub administracyjnych, mogą, po ukończeniu szkolenia i zdaniu egzaminu, być zatrudnione na stanowisku komornika, jeśli uzupełnią swoje wykształcenie.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Stwierdził, że wprawdzie aplikacja komornicza ma podobny zakres do poprzednio obowiązującej praktyki komorniczej, ale różni je sposób zakończenia. Aplikację kończy egzamin przeprowadzony w trybie art. 31 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Organ administracji stosując przepisy nie może ograniczać się do ich prostego odczytania, gdyż musi także wyjaśnić powstające wątpliwości, czy w drodze dopuszczalnych zasad wykładni prawa usunąć różne niekonsekwencje pojawiające się w obowiązującym porządku prawnym. Te ostatnie problemy pojawiają się szczególnie często na tle zagadnień związanych z przepisami przejściowymi. I właśnie w rozpatrywanej sprawie mamy spór związany z tym, jak traktować w świetle nowych przepisów uprawnienia uzyskane pod rządami poprzednio obowiązującego prawa.

Zmiana dokonana ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji /Dz.U. nr 133 poz. 882/ polegała między innymi na wzmocnieniu statusu komornika jako funkcjonariusza publicznego /art. 1/ powoływanego przez Ministra Sprawiedliwości po zasięgnięciu opinii samorządu komorniczego /art. 11/. W stosunku do poprzednio obowiązujących przepisów /por. par. 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 grudnia 1960 r. o komornikach/ wprowadzono w miejsce wykształcenia /"co najmniej w zakresie szkoły średniej"/ wymóg ukończenia wyższych studiów prawniczych lub administracyjnych /art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji/. Zamiast dotychczasowej praktyki komorniczej /por. par. 6 i nast. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 grudnia 1960 r. o komornikach/ zakończonej egzaminem na komornika /par. 15 cyt. rozporządzenia/ przed komisją egzaminacyjną przy sądzie wojewódzkim wyznaczoną spośród sędziów i doświadczonych komorników, urzędujących w siedzibie sądu wojewódzkiego /par. 17 cyt. rozporządzenia/ wprowadzono aplikację komorniczą /art. 10 ust. 1 pkt 4, art. 29, art. 30 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji/ zakończoną egzaminem komorniczym organizowanym przez Krajową Radę Komorniczą składanym przed komisją egzaminacyjną powołaną przez Ministra Sprawiedliwości /art. 31 ust. 1 cyt. ustawy/.

W skład komisji egzaminacyjnej obok przedstawiciela Ministra Sprawiedliwości i przedstawiciela Krajowej Rady Komorniczej wchodzą dwaj sędziowie sądu wojewódzkiego /delegowani przez Ministra Sprawiedliwości/ oraz komornik /delegowany przez Radę Izby Komorniczej/.

Wiadomo, że słowo "aplikacja" oznacza praktykę mającą na celu przygotowanie do wykonywania zawodu /sędziego, prokuratora, adwokata, radcy prawnego, notariusza/.

Przy aplikacji w zawodach prawniczych chodzi jednak o praktykę osób mających ukończone studia prawnicze /wyższe studia prawnicze/.

Skoro więc pod rządami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 grudnia 1960 r. o komornikach wystarczało "co najmniej wykształcenie średnie" kandydata na stanowisko komornika, to dla przygotowania go do wykonywania zawodu nie można było użyć nazwy "aplikacja komornicza", a tylko nazwy "praktyka komornicza".

Dopiero wprowadzenie przez art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. dla kandydatów na komorników wymogu ukończenia wyższych studiów prawniczych lub administracyjnych pozwoliło ustawodawcy na użycie nazwy "aplikacja komornicza", zgodnie z przyjętą konwencją językową, że aplikacja oznacza w środowisku prawniczym praktykę osób mających ukończone studia prawnicze, przygotowujących się do zawodu sędziego, prokuratora, adwokata, radcy prawnego lub notariusza. Zasadniczą więc różnicą między "aplikacją komorniczą" z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji a "praktyką komorniczą" z poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 31 grudnia 1960 r. o komornikach jest stawiany kandydatom wymóg wykształcenia. Bardziej już tylko szczegółowych a nie zasadniczych /by nie powiedzieć pryncypialnych/ kwestii dotyczą różnice w sposobie powoływania i ustalania składu komisji egzaminacyjnej w trybie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. w stosunku do trybu i zasad rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 grudnia 1960 r., ewentualnie różnice w organizacji i przebiegu aplikacji komorniczej w stosunku do dotychczasowej praktyki itp.

W świetle powyższych analiz zrozumiałym jest, że w przepisach przejściowych ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji, ustawodawca nie zajmował się sytuacją osób mających ukończone wyższe studia prawnicze lub administracyjne, które odbyły zgodnie z przepisami obowiązującymi do czasu wejścia w życie cytowanej ustawy praktykę komorniczą i zdały egzamin komorniczy. Wynika to z tego, że obok posiadania obywatelstwa polskiego i korzystania z pełni praw cywilnych i obywatelskich oraz posiadania stosownego wieku, spełniają one warunki z art. 10 ust. 1 /wyjątek stanowi tu wymóg "nieskazitelnego charakteru", którego ocena musi być dopiero dokonana zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2/. Żaden przepis nie unieważnił, ani odbytej zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami praktyki, ani kończącego ją państwowego egzaminu komorniczego. Stąd wskazane osoby muszą być uznane za spełniające warunki /po uzupełnieniu o ocenę w zakresie "nieskazitelnego charakteru"/ do kandydowania na stanowisko komornika.

Oczywiście o ewentualnym powołaniu zdecyduje Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii samorządu komorniczego, analizie innych ocen kwalifikacyjnych oraz różnych uzupełniających danych o poszczególnych kandydatach.

Przepisy przejściowe zajęły się tylko sytuacją kandydatów na stanowiska komorników nie mających ukończonych wyższych studiów prawniczych lub administracyjnych /zasadnicza zmiana w statusie komornika wprowadzona ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. polegająca na wprowadzeniu w miejsce wykształcenia "co najmniej w zakresie szkoły średniej" wymogów studiów wyższych/:

a/ praktykantami komorniczymi, którzy złożyli z wynikiem pozytywnym egzamin komorniczy przed dniem wejścia w życie ustawy i mogą w myśl art. 100 - na swój wniosek - zostać powołani przez Ministra Sprawiedliwości na asesorów komorniczych, b/ osobami, które rozpoczęły praktykę komorniczą przed dniem wejścia w życie ustawy i mogą kontynuować szkolenie, a po jego ukończeniu przystąpić do egzaminu komorniczego, a z kolei po uzupełnieniu wykształcenia poprzez ukończenie wyższych studiów prawniczych lub administracyjnych będą mogły ubiegać się o powołanie przez Ministra Sprawiedliwości na stanowisko komornika /art. 101 ust. 1 i ust. 2/.

Pominięcie przez przepisy przejściowe osób mających ukończone wyższe studia prawnicze lub administracyjnego, ukończoną praktykę komorniczą i zdany egzamin komorniczy w trybie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji świadczy o tym, że zostały one uznane za osoby, które mogą ubiegać się także obecnie o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Tylko w świetle takiego stanowiska można uznać za logiczne /por. przyjętą przy interpretacji prawa zasadę "racjonalnego ustawodawcy"/ brzmienia: art. 100 i art. 101 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji.

Osoby mające ukończone wyższe studia prawnicze lub administracyjne, ukończona praktykę komorniczą i zdany egzamin komorniczy w trybie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r., mogą ubiegać się nie tylko o powołanie na stanowisko komornika, ale i asesora komorniczego, ale nie w trybie art. 100 a w trybie art. 32 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Powołany w trybie art. 32 cytowanej ustawy asesor komorniczy /w przeciwieństwie do asesora powołanego w trybie art. 100/ ma prawo ubiegania się o stanowisko komornika w razie powstania stosownego wakatu.

W świetle przedstawionych wywodów decyzja Ministra Sprawiedliwości z 6 kwietnia 1998 r. nr (...) i utrzymana przez nią w mocy decyzja tegoż Ministra z 10 marca 1998 r. nr (...) zostały wydane z naruszeniem art. 10 ust. 1 na skutek błędnej interpretacji przepisu przejściowego zawartego w art. 100 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji. Należało więc na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylić zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Ministra Sprawiedliwości z 10 marca 1998 r. nr (...).

O kosztach postępowania w sprawie orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA.