Uzasadnienie
Rada Miejska w B. P. w dniu 2 lipca 1990 r. podjęła uchwałę nr 15 w sprawie ustalenia wysokości wynagrodzenia przewodniczącego Rady Miejskiej. Uchwała ta miała następujące brzmienie:
"Na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95, zm. Dz.U. nr 34 poz. 199/ Rada Miejska uchwala, co następuje:
par. 1
Przewodniczącemu Rady Miejskiej przysługuje miesięczne zryczałtowane wynagrodzenie z tytułu diet i zwrotu kosztów podróży ponoszonych w związku z wykonywaniem czynności związanych z pracą rady w wysokości najniższego wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w uspołecznionych zakładach pracy.
par. 2
Przewodniczącemu nie przysługują diety i zwrot kosztów podróży ustalone uchwałą nr 7 Rady Miejskiej z dnia 21 czerwca 1990 r. w sprawie wysokości i zasad wypłacania diet radnym.
par. 3
Uchwała wchodzi w życie z dniem powzięcia z mocą obowiązującą od dnia 7 czerwca 1990 r.".
Na powyższą uchwałę złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda B-ki, wnosząc o uchylenie w całości jako sprzecznej z prawem. Jego zdaniem, z powołanego jako podstawa prawna uchwały art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym wynika, że radnym przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Rada więc może ustalić zasady wypłat diet i zwrotu kosztów podróży radnym. W przepisie tym natomiast nie ma upoważnienia dla rady do ustalenia zryczałtowanych wynagrodzeń dla przewodniczących rad. Przewodniczący rad - w świetle przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym - powinni pełnić swoje funkcje społecznie. Wybór na przewodniczącego rady nie powoduje nawiązania stosunku pracy i dlatego nie powinno się przyznawać wynagrodzenia. Przyznanie zryczałtowanego wynagrodzenia przewodniczącemu Rady jest - jak wywodzi skarżący - prostym odwzorowaniem poprzednich rozwiązań, wynikających z art. 111 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /Dz.U. 1988 nr 26 poz. 183/ oraz przepisów zawartych w uchwale Rady Państwa z dnia 19 kwietnia 1989 r. w sprawie zasad przyznawania diet, urlopowania i wynagrodzenia przewodniczących rad narodowych. Takiego rozwiązania nie można stosować obecnie, rola przewodniczących rad bowiem jest inna niż rola przewodniczących rad narodowych i praktycznie sprowadza się do zwoływania sesji rady i przewodniczenia na nich. Innych uprawnień ustawa o samorządzie terytorialnym przewodniczącym rad nie daje.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. P. w dniu 24 września 1990 r. podjęła uchwałę nr 30, w której postanowiła nie uwzględniać skargi Wojewody B-kiego i "zwrócić się do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o oddalenie skargi". Podejmując tę uchwałę, Rada Miejska miała na względzie, że art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ upoważnia Radę do ustalania zasad określających wypłatę diet i kosztów podróży radnym. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń, dając w tym względzie pełną swobodę Radzie. Skoro więc brak jest zakazu, wszelka forma, w tym również zryczałtowana dieta i koszty podróży, jest dozwolona i zgodna z prawem. Nie jest to "prostym odwzorowaniem poprzednich rozwiązań", lecz własnym rozwiązaniem. Lepszej formy dotychczas nie znaleziono. Wielkim nieporozumieniem, mijającym się całkowicie z praktyką, jest zarzut, jakoby rola przewodniczącego rady ograniczała się tylko do zwoływania sesji i przewodniczenia na nich, ponieważ w każdy poniedziałek w godzinach 15.00-17.00 przewodniczący powinien pełnić dyżur, podczas którego ma przyjmować mieszkańców w sprawie skarg i wniosków związanych z funkcjonowaniem wszelkich instytucji podporządkowanych i nie podporządkowanych samorządowi. Ma on ponadto reprezentować radę na zewnątrz, uczestnicząc w różnego rodzaju zebraniach, posiedzeniach lub uroczystościach organizowanych przez poszczególne organizacje i zakłady pracy; wpływa to na prestiż rady i daje możliwość zapoznania się z pracą różnych instytucji. Ma on także brać udział w posiedzeniach Zarządu Miasta i poszczególnych komisji Rady. W związku z korespondencją kierowaną na ręce przewodniczącego rady musi on przychodzić do Urzędu Miejskiego, zapoznawać się z nią, kierować do załatwienia, podejmować interwencje i udzielać odpowiedzi. Zwoływanie sesji i przewodniczenie na nich wiąże się z koniecznością wcześniejszego zapoznania się z materiałami, sprawdzenia ich i zaopiniowania zgodnie z wymaganiami statutu, po sesji zaś niezbędne jest przejrzenie, sprawdzenie i podpisanie protokołu oraz "wszystkich uchwał". Ta społeczna funkcja jest bardzo absorbująca i trudne jest dokładne sprecyzowanie czasu poświęconego jej wypełnianiu. Diety za tak różne czynności trudno jest określić i nie może to być pozostawione "nie kontrolowanej dowolności". Najlepszym wyjściem jest "zryczałtowanie", a przyjęta stawka najniższego wynagrodzenia pracowników uspołecznionych zakładów pracy nie wydaje się być zbyt wysoka.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Główny jest ten zarzut skargi, że "wybór na przewodniczącego rady nie powoduje nawiązania stosunku pracy i dlatego nie powinno się przyznawać im wynagrodzenia, gdyż wykracza to poza uprawnienia wynikające z art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. Z przepisu tego bowiem wynika jedynie, że radnym przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten wydaje się polegać na nieporozumieniu, ponieważ kwestionowana uchwała nie nawiązuje z przewodniczącym rady stosunku pracy i nie ustala wynagrodzenia z tego tytułu.
W myśl art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ "na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych". Zarówno z treści samej uchwały, jak i z odpowiedzi na skargę wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że chodziło o określenie zasad przyznawania diet i zwrotu kosztów podróży dla przewodniczącego rady oraz określenie ich wysokości /w formie ryczałtu/. Nie chodziło natomiast ani o nawiązanie stosunku pracy, ani o określenie przysługującego za tę pracę wynagrodzenia.
Użyte w par. 1 zaskarżonej uchwały sformułowanie "przysługuje miesięczne zryczałtowane wynagrodzenie z tytułu diet i zwrotu kosztów podróży służbowych ponoszonych w związku z wykonywaniem czynności związanych z pracą rady (...)" wskazuje wyraźnie, że nie chodziło o wynagrodzenie za pracę.
Przyczyną wątpliwości i - w konsekwencji - zarzutu skargi były użyte w tym sformułowaniu słowa "zryczałtowane wynagrodzenie", co mogło sugerować, że jest to "wynagrodzenie za pracę" przewodniczącego.
Nie ulega wątpliwości, że intencją rady było określenie ogólnej /łącznej/ kwoty, jaka przysługuje przewodniczącemu rady z tytułu diet i zwrotu kosztów podróży służbowych /bez potrzeby szczegółowego dokumentowania każdej podróży służbowej, czasu jej trwania, poniesionych kosztów itp./. Kwotę tę określono w formie ryczałtu, którego wielkość ustalono jako wysokość najniższego wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w uspołecznionych zakładach pracy.
Słownik wyrazów obcych /Warszawa 1980, str. 152/ podaje dwa znaczenia wyrazu "dieta":
I dieta /łac. diaeta, z gr. diaita = sposób życia/ jakościowo lub ilościowo ograniczone odżywianie, zalecane zwłaszcza podczas choroby;
II dieta /śrdw. łac. dieta = dzień drogi/: 1/ suma przeznaczona na koszty utrzymania pracownika w podróży służbowej, 2/ wynagrodzenie dzienne z tytułu pełnienia szczególnych obowiązków, funkcji, np. dieta poselska.
Wyraz "wynagrodzenie" z kolei jest pojęciem niejednoznacznym i używany jest zarówno w aktach normatywnych, jak i w języku potocznym, w różnych znaczeniach. Artykuł 25 ust. 4 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym, będący podstawą prawną uchwały, w ogóle nie zawiera słowa "wynagrodzenie". Upoważnia on radę gminy do ustalenia zasad, według których radny otrzymuje diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych.
Użycie w zaskarżonej uchwale słów "zryczałtowane wynagrodzenie", z jednoczesnym wskazaniem, że przysługuje ono "z tytułu diet i zwrotu kosztów podróży", nie pozostawia wątpliwości, że chodziło w istocie o "zryczałtowanie diet i zwrotu kosztów podróży" dla przewodniczącego Rady Miejskiej, a nie zryczałtowane wynagrodzenie ze stosunku pracy.
Występujące często w wielu aktach prawnych odniesienia do wysokości płacy średniej czy też płacy najniższej mogą mieć zastosowanie także do określenia wysokości diet /nie tylko poselskich czy senatorskich/.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie jest powołany do oceny, czy określona w zaskarżonej uchwale kwota z tytułu zryczałtowanych diet i zwrotu kosztów podróży służbowych jest odpowiednia, czy nie, jak również do oceny zakresu wykonywania czynności związanych z pełnieniem funkcji przewodniczącego Rady Miejskiej. Rzeczą Sądu jest jedynie zbadanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.
Przedstawione wyżej rozważania prowadzą do wniosku, że uchwała rady miejskiej, określająca dla przewodniczącego rady zryczałtowane miesięczne diety i zwrot kosztów podróży służbowych ponoszonych w związku z wykonywaniem czynności związanych z pracą rady - w wysokości najniższego wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w uspołecznionych zakładach pracy - nie narusza art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.
Skoro zaskarżona uchwała prawa nie narusza, przeto na zasadzie art. 207 par. 5 Kpa skarga uległa oddaleniu.