Uzasadnienie
Uchwałą Rady Miejskiej w M. z dnia 25 stycznia 1996 r. uchwalony został statut Gminy M. łącznie z regulaminem Rady Miejskiej w M.. i jej komisji rewizyjnej.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 19 lutego 1996 r. Wojewoda O., powołując się na art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym stwierdził, że art. 8 ust. 3, art. 19 ust. 2 pkt 13 i 23, art. 28 ust. 2 pkt 11 i 12, art. 32 ust. 2, art. 36 ust. 2, art. 47 i art. 56 ust. 2, art. 74 ust. 3 statutu oraz par. 1 regulaminu komisji rewizyjnej i par. 9 ust. 3 regulaminu rady naruszają prawo. Poza art. 19 ust. 2 pkt 23, art. 28 ust. 2 pkt 12 i art. 74 ust. 3 statutu inne zastrzeżenia wymienione w rozstrzygnięciu wojewody zostały zaskarżone do sądu.
Dotyczyły one następujących unormowań:
Odnośnie statutu gminy:
- - art. 19 ust. 2 pkt 13 - "Do wyłączenia właściwości Rady należy:
(...) podejmowanie uchwał w sprawach: herbu gminy, sztandaru, hejnału, nazwy ulic i placów oraz wznoszenia pomników",
- - art. 28 ust. 2 pkt 11 - "Przewodniczący Rady w szczególności: (...) nadzoruje pracę biura Rady",
- - art. 36 ust. 2 - "zwołanie posiedzenia komisji w sprawach nie uwzględnionych w planie pracy wymaga uzyskania akceptacji Przewodniczącego Rady",
- - art. 47 - "Przewodniczący Urzędu, kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych obowiązani są przyjmować radnych w sprawach związanych z wykonywaniem mandatu poza kolejnością przyjęć interesantów, udzielać informacji oraz umożliwić im wgląd w sprawy, którymi się interesują, z uwzględnieniem przepisów o tajemnicy państwowej i służbowej".
Odnośnie regulaminu rady:
- - par. 9 ust. 3 - "Obrady i głosowanie nad wnioskiem o uchwalenie tajności posiedzenia są nieważne".
W skardze do sądu Gmina M. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w części dotyczącej cytowanych przepisów statutu i regulaminu zarzucając Wojewodzie przede wszystkim naruszenie art. 3 i 6 ustawy o samorządzie terytorialnym dających jej prawo do regulowania w statucie gminy organizacji wewnętrznej i trybu pracy organów gminy oraz załatwiania wszystkich spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżonych dla innych podmiotów.
Pełnomocnik wojewody wniósł o oddalenie skargi z przyczyn podanych w rozstrzygnięciu nadzorczym, akcentując w szczególności nieprawidłowe zaliczanie komisji i przewodniczącego do organów rady gminy, niedopuszczalne powierzanie przewodniczącemu rady uprawnień nadzorczych nad pracą biura rady, za które odpowiada burmistrz kierujący wszystkimi jednostkami organizacyjnymi urzędu oraz sprzeczne z art. 73 i art. 237 par. 1 Kpa wyposażenie radnych w dodatkowe uprawnienia. Żaden przepis nie przewiduje też możliwości ustanowienia przez radę sztandaru i hejnału. Nie można ponadto w sprawie utajniania obrad przeprowadzać głosowania niejawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przewodniczący rady gminy z mocy art. 19 ust. 2 został wyposażony w uprawnienia do organizowania pracy rady i prowadzenia jej obrad. Organizowanie pracy rady jest uprawnieniem stosunkowo szerokim i mieści w sobie zawarte w art. 36 ust. 2 statutu akceptowanie pozaplanowych posiedzeń komisji.
W rozumieniu art. 1 omawianej ustawy mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, a przez gminę należy rozumieć tę wspólnotę i odpowiednie terytorium. Nieodzowną cechą każdej wspólnoty jest realizowanie zbieżnych interesów przy posługiwaniu się dozwolonymi przez prawo środkami i metodami działania. Do nich można też zaliczyć ustalanie i wykorzystywanie odpowiednich odznak i symboli. Art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy zalicza do wyłącznej właściwości rady gminy podejmowanie uchwał m.in. w sprawach herbu gminy. Pojęcie herbu nie jest jednolite - może to być znak rodowy, godło państwa, ziemi, miasta czy instytucji umieszczane na flagach, monetach. W stosunku do tak pojmowanego herbu jako symbolu przynależności społecznej, sztandar i hejnał mogą stanowić elementy uzupełniające przez wizualne i akustyczne eksponowanie owego symbolu w ważnych dla miejscowego społeczeństwa okolicznościach.
Zaliczenie w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach /Dz.U. nr 31 poz. 130/ herbu do odznaki i pominięcie w niej sztandaru i hejnału nie może być rozumiane jako zakaz umieszczania w statucie gminy rozwiązań zakwestionowanych przez wojewodę. Z powyższych względów, na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak pkt 1 sentencji wyroku.
Sąd natomiast uznał za trafne rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w pozostałej części objętej skargą.
Nadzór jest elementem hierarchicznym lub funkcjonalnego podporządkowania organów zajmujących określone miejsce w strukturze organizacyjnej. Rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie, a biuro rady gminy jest jednostką organizacyjną urzędu gminy, którego kierownikiem jest wójt lub burmistrz /art. 15 i art. 33/. W takim razie rada gminy nie może upoważnić przewodniczącego do sprawowania nadzoru nad działalnością biura rady. Nie może też ona rozszerzać ustawowo określonych w art. 23-25 ustawy o samorządzie terytorialnym i art. 237 par. 2 Kpa uprawnień radnego przez ograniczanie zakresu samodzielności pracowników urzędu gminy i kierowników jednostek organizacyjnych w wykonywaniu obowiązków służbowych oraz przez ingerowanie w tryb załatwiania indywidualnych spraw, zwłaszcza obywateli. Wątpliwości budzi też określenie w par. 9 ust. 3 regulaminu rady, że również obrady nad wnioskiem o uchwalenie tajności posiedzenia są niejawne.
Jak wcześniej już przyjął sąd w wyroku II SA 1179/95 z dnia 29 czerwca 1995 r., art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym w sposób wiążący normuje tylko dwie kwestie podejmowania uchwał: zwykłą większość głosów i obecność co najmniej połowy składu organu, które /po nowelizacji ustawy/ mogą być zmienione tylko przez ustawy. Przepis ten nie zawiera natomiast regulacji w przedmiocie jawnego bądź tajnego głosowania, co może być wykorzystane w statucie gminy przez określenie spraw poddawanych głosowaniu tajnemu. Kwestia jawności lub tajności obrad została w tej ustawie pominięta, co jednak nie oznacza możliwości dowolnego jej uregulowania w statucie. Ważne wskazania mogą wynikać chociażby z art. 12 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach miedzy władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./, według którego: "Obrady Sejmu są jawne.
Sejm może uchwalić tajność obrad bezwzględną większością głosów, jeżeli wymaga tego dobro Państwa". Wynika z niego jednoznacznie, że nawet w Sejmie, gdzie omawia się i rozstrzyga najważniejsze sprawy, regułą jest jawność obrad, a jedynym od niej wyjątkiem jest debatowanie w sposób tajny ze względu na dobro Państwa, po uchwaleniu takiego trybu bezwzględną większością głosów. Przeniesienie podobnej rodzajowo konstrukcji do samorządu terytorialnego, a tym bardziej jej zaostrzenie przez wprowadzenie niejawności obrad nad wnioskiem o uchwalenie tajności posiedzenia, wymagało szczególnej rozwagi i przytoczenia odpowiedniej argumentacji. W tej części, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r., skargę oddalono.