Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 9 lipca 1998 r., II SA 704/98

Sentencja

1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję poprzedzającą w przedmiocie odmowy powołania na stanowisko komornika sądowego.

Uzasadnienie

Dorota Z. 8 października 1977 r. uzyskała tytuł magistra administracji w Filii Uniwersytetu Warszawskiego w Białymstoku. Po odbyciu dwuletniej pozaetatowej praktyki komorniczej 31 października 1997 r. zdała egzamin na stanowisko komornika przed Komisją Egzaminacyjną przy Sądzie Wojewódzkim w B. Rada Izby Komorniczej przy Sądzie Apelacyjnym w B. wydała 24 lutego 1998 r. opinię, że Dorota Z. spełania warunki formalne określone w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji. Jednak zdaniem Rady odbyta dwuletnia pozaetatowa praktyka komornicza nie daje pewnej gwaracji, że zainteresowana opanowała problemy związane z działalnością biurową, finansową, organizacyjną i kierowaniem kancelarii komornika oraz samodzielną pracę w terenie. Stąd według opinii Dorota Z. mogłaby ubiegać się o zatrudnienie w charakterze asesora komorniczego i po nabyciu w ten sposób odpowiedniej ppraktyki i doświadczenia zawodowego, po uzyskaniu pozytywnej opinii patrona u którego byłaby zatrudniona, jak również Rady Izby, mogłaby ubiegać się o stanowisko komornika sądowego. Dorota Z. wystąpiła za pośrednictwem Prezesa Sądu Apelacyjnego w B. do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o powołanie jej na stanowisko komornika sądowego w okręgu Sądu Apelacyjnego w B. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 10 marca 1998 r. odmówił powołania Doroty Z. na stanowisko komornika sądowego.

W uzasadnieniu podano, że zainteresowana odbyła praktykę komorniczą i zdała egzamin komorniczy przed wejściem w życie 29 listopada 1997 r. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji. W myśl nowych przepisów kandydat na komornika musi posiadać kwalifikacje wyliczone w art. 10 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.

Jednym z ustawowych wymogów jest odbycie 2-letniej aplikacji komorniczej - nowej instytucji nieznanej poprzednio obowiązującym przepisom. Z wymogu ukończenia aplikacji komorniczej zwolnione są osoby określone w art. 10 ust. 2 ustawy /nie należy do nich zainteresowana/ oraz osoby wykonujące zawód komornika, którym Minister Sprawiedliwości był zobowiązany doręczać nowe akty powołania w trybie określonym w art.

99. Natomiast prawa osób, które odbyły lub rozpoczęły praktykę komorniczą pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów normują przepisy przejściowe: art. 100 i art. 101 ustawy z dnia 29 sierpnia o komornikach sądowych i egzekucji.

I tak osoby, które odbyły praktykę i złożyły z wynikiem pozytywnym egzamin komorniczy przed dniem wejścia w życie ustawy, mogą być na swój wniosek powołane przez Ministra Sprawiedliwości na asesorów komorniczych /art. 100/. Z kolei osoby, które rozpoczęły praktykę komorniczą przed dniem wejścia w życie ustawy mogą kontynuować szkolenie a po jego zakończeniu i zdaniu egzaminu na zasadach określonych w art. 31 ustawy, mogę zostać powołani na stanowisko komornika. Stąd Dorota Z. może zostać powołana tylko na asesora komorniczego.

Dorota Z. wystąpiła w trybie art. 127 par. 3 Kpa do Ministra Sprawiedliwości o ponowne rozpatrzenie jej sprawy o powołanie na stanowisko komornika sądowego.

Zdaniem zainteresowanej po odbyciu praktyki komorniczej i zdaniu egzaminu komorniczego, na podstawie wówczas obowiązujących przepisów, odpowiada ona wszystkim wymogom określonym w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Nie ma żadnych powodów, aby nie uznać ważności egzaminu i faktu odbycia przewidzianej prawem praktyki, gdyż zgodnie z art. 101 cyt. ustawy uzyskałaby wszystkie uprawnienia do ubiegania się o nominację, gdyby miała odbytą praktykę a termin egzaminu byłby wyznaczony po dniu wejścia w życie ustawy, to jest po 29 listopada 1997 r.

Minister Sprawiedliwości decyzją z 6 kwietnia 1998 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 10 marca 1998 r. powtarzając argumenty z uzasadnienia utrzymanej w mocy decyzji.

Dorota Z. zaskarżyła decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 kwietnia 1998 r. Zarzuciła, że decyzja Ministra pozbawiła ją nabytych już uprawnień, gdyż powinien być postawiony znak równości między poprzednio obowiązującą praktyką komorniczą a obecnie obowiązującą aplikacją zwłaszcza, że art. 100 i art. 101 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. posługują się pojęciami: praktykanta komorniczego i praktyki komorniczej a jednocześnie art. 101 ust. 1 dopuszcza kontynuację praktyki komorniczej. Art. 100 cyt. ustawy, zdaniem skarżącej, dotyczy tylko praktykantów komorniczych nie posiadających wymaganego wyższego wykształcenia umożliwiając im w ograniczony sposób wykonywanie zawodu jako asesor komorniczy. Nie ma żadnych podstaw do zakwestionowania odbytej już zarówno praktyki komorniczej, jak i zdanego egzaminu komorniczego. Ustawa nie określa dla asesora komorniczego jakichkolwiek możliwości ubiegania się o nominację komornika.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Raz jeszcze podkreślił, że prawa osób, które ukończyły praktykę komorniczą i zdały egzamin komorniczy pod rządami starych przepisów zostały określone wyraźnie w art. 100 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Organ administracji stosując przepisy nie może ograniczyć się do ich prostego odczytania, gdyż musi także wyjaśnić powstające wątpliwości, czy w drodze dopuszczalnych zasad wykładni prawa usunąć można niekonsekwencje pojawiające się w obowiązującym porządku prawnym, Ta ostatnie problemy pojawiają się więc często na tle zagadnień związanych z przepisami przejściowymi i właśnie w rozpatrywanej sprawie mamy spór związany z tym, jak traktować w świetle nowych przepisów uprawnienia uzyskane pod rządami poprzednio obowiązującego prawa.

Zmiana dokonana ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji /Dz.U. nr 133 poz. 882/ polegała między innymi na wzmocnieniu statusu komornika jako funkcjonariusza publicznego /art. 1/ powoływanego przez Ministra Sprawiedliwości po zasięgnięciu opinii Samorządu Komorniczego.

W stosunku do poprzednio obowiązujących przepisów /par. 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 grudnia 1960 r. o komornikach/ wprowadzono w miejsce wykształcenia "co najmniej w zakresie szkoły średniej" wymóg ukończenia wyższych studiów prawniczych lub administracyjnych /art. 10 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy/.

Zamiast dotychczasowej praktyki komorniczej /par. 6 i nast. rozporządzenia o komornikach/ zakończonej egzaminem na komornika /par. 15 cyt. rozporządzenia/ przed komisją egzaminacyjną przy Sądzie Wojewódzkim wyznaczoną spośród sędziów i doświadczonych komorników, urzędujących w siedzibie sądu wojewódzkiego /par. 17 cyt. rozporządzenia/ wprowadzono aplikację komorniczą /art. 10 ust. 1 pkt 4, art. 29, art. 30 cyt. ustawy/ zakończoną egzaminem komorniczym organizowanym przez Krajową Radę Komorniczą składanym przed komisją egzaminacyjną powołaną przez Ministra Sprawiedliwości /art. 31 ust. 1 cyt. ustawy/. W skład Komisji egzaminacyjnej obok przedstawiciela Ministra Sprawiedliwości i przedstawiciela Krajowej Rady Komorniczej wchodzą dwaj sędziowie sądu wojewódzkiego /delegowani przez Ministra Sprawiedliwości/ oraz komornik /delegowany przez izbę rady komorniczej/.

Wiadomo, że słowo "aplikacja" oznacza praktykę mającą na celu przygotowanie do wykonywania zawodu /sędziego, prokuratora, adwokata, radcy prawnego, notariusza/.

Przy aplikacji w zawodach prawniczych chodzi jednak o praktykę osób mających ukończone studia prawnicze /uniwersyteckie studia prawnicze/.

Skoro więc pod rządami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 grudnia 1960 r. o komornikach wystarczyło "co najmniej wykształcenie średnie" kandydata na stanowisko komornika, to dla przygotowania go do wykonywania zawodu nie można było użyć nazwy aplikacja komorniczą" a tylko nazwy "praktyka komorniczą"

Dopiero wprowadzenie przez art. 10 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. dla kandydatów na komorników wymogu ukończenia wyższych studiów prawniczych lub administracyjnych pozwoliło ustawodawcy na użycie nazwy "aplikacja komorniczą", zgodnie z przyjętą konwencją językową, że aplikacja oznacza w środowisku prawniczym praktykę osób mających ukończone studia prawnicze przygotowujących się do wykonywania zawodu sędziego, prokuratora, adwokata, radcy prawnego, notariusza. Zasadniczą więc różnicą między "aplikacją komorniczą" z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji a "praktyką komorniczą" z poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 grudnia 1960 r. o komornikach jest stawiany kandydatom wymóg wykształcenia. Bardziej już tylko szczegółowych a nie zasadniczych kwestii dotyczą różnice w sposobie powoływania i ustalania składu komisji egzaminacyjnej w trybie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r., w stosunku do trybu i zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 grudnia 1960 r., ewentualne różnice w organizacji i przebiegu aplikacji komorniczej w stosunku do dotychczasowej praktyki itp.

W świetle powyższych analiz zrozumiałym jest, że w przepisach przejściowych ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji ustawodawca nie zajmował się sytuacją osób mających ukończone wyższe studia prawnicze lub administracyjne, które odbyły zgodnie z przepisami obowiązującymi do czasu wejścia w życie cytowanej ustawy praktykę komorniczą i zdały egzamin komorniczy. Wynika to z tego,, że obok posiadania obywatelstwa polskiego i korzystania z pełni praw cywilnych i obywatelskich oraz posiadania odpowiedniego wieku - spełniają one warunki z art. 10 ust. 1 /wyjątek stanowi tu wymóg "nieskazitelnego charakteru" którego ocena musi być dopiero dokonana zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy/.

Żaden przepis nie unieważnił, ani odbytej zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami praktyki, ani kończącego je państwowego egzaminu komorniczego.

Stąd wskazane osoby muszą być uznane za spełniające warunki /po uzupełnieniu o ocenę w zakresie "nieskazitelnego charakteru" do kandydowania na stanowisko komornika.

Oczywiście o ewentualnym powołaniu zdecyduje Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii samorządu komorniczego analizie innych ocen kwalifikacyjnych oraz różnych uzupełniających danych o kandydatach.

Przepisy przejściowe zajęły się także sytuacją kandydatów na stanowiska komorników nie mających ukończonych wyższych studiów prawniczych lub administracyjnych - zasadnicza zmiana w statusie komornika wprowadzona ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. polegająca na wprowadzeniu w miejsce wykształcenia "co najmniej w zakresie szkoły średniej" wymogów studiów wyższych:

a/ praktykantami komorniczymi, którzy złożyli z wynikiem pozytywnym egzamin komorniczy przed dniem wejścia w życie ustawy i mogą w myśl art. 100 - na swój wniosek - zostać powołani przez Ministra Sprawiedliwości na asesorów komorniczych, b/ osobami, które rozpoczęły praktykę komorniczą przed dniem wejścia w życie ustawy, mogą kontynuować szkolenie, a po jego ukończeniu przystąpić do egzaminu komorniczego a z kolei po uzupełnieniu wykształcenia poprzez ukończenie wyższych studiów prawniczych lub administracyjnych będą mogły ubiegać się o powołanie przez Ministra Sprawiedliwości na stanowisko komornika /art. 101 ust. 1 i ust. 2/.

Pominięcie przez przepisy przejściowe osób mających ukończone wyższe studia prawnicze lub administracyjne, ukończoną praktykę komorniczą i zdany egzamin komorniczy w trybie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji świadczy o tym, że zostały one uznane za osoby, które mogą się także obecnie starać o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Tylko w świetle takiego stanowiska można uznać za logiczne brzmienie: art. 100 i art. 101 cyt. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji.

Osoby mające ukończone wyższe studia prawnicze lub administracyjne, ukończoną praktykę komorniczą i zdany egzamin komorniczy w trybie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. mogą ubiegać się nie tylko o powołanie na stanowisko komornika, ale i asesora komorniczego i to nie w trybie art. 100 a w trybie art. 32 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.

Powołany w trybie art. 32 cytowanej ustawy asesor komorniczy, w przeciwieństwie do asesora powołanego w trybie art. 100, ma prawo ubiegać się o stanowisko komornika sądowego w razie powstania stosownego wakatu.

W świetle przedstawionych wywodów zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 kwietnia 1998 r. i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia 10 marca 1998 r. zostały wydane z naruszeniem art. 10 ust. 1 w następstwie błędnej interpretacji przepisu przejściowego art. 100 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji. Należało więc na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzec, jak w sentencji wyroku.