Uzasadnienie
Zygmunt P., zamieszkały na stałe w Holandii i będący właścicielem Przedsiębiorstwa Polonijno-Zagranicznego "P" z siedzibą w Ch., województwo T., dnia 3 stycznia 1983 r. złożył w Urzędzie Wojewódzkim w Poznaniu wniosek o przeniesienie siedziby Przedsiębiorstwa do B. w województwie poznańskim. Jednocześnie ustanowił swym pełnomocnikiem Wojciecha O., zamieszkałego w B. gmina K. W. Po wystąpieniu z formalnym wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie przedsiębiorstwa na terenie PRL przez zagraniczny podmiot gospodarczy /wniosek z dnia 3 marca 1983 r./ z określeniem siedziby w B., Wojewoda T-ski - decyzją z dnia 10 maja 1983 r. nr PJ-I-7662-4-38/83 - stwierdził, że zezwolenia nr 6/82 z dnia 8 lipca 1982 r. i nr 6/1/82 z dnia 8 listopada 1982 r. na prowadzenie działalności gospodarczej wygasają z dniem 10 maja 1983 r. z powodu rezygnacji Zygmunta P. z dalszego prowadzenia Przedsiębiorstwa na terenie województwa t.
Po rozpatrzeniu wniosków z dnia 3 marca 1983 r. o wydanie zezwolenia na prowadzenie Przedsiębiorstwa "P" w zakresie stolarstwa meblowego, wytwarzania kosmetyków, artykułów perfumeryjnych, artykułów oraz wyrobów chemii gospodarczej, wytwarzania pestycydów /środków owadobójczych dla tępienia szkodników i ochrony roślin/ oraz z dnia 8 lipca 1983 r. o wydanie zezwolenia na działalność gospodarczą w zakresie przetwarzania owoców, warzyw i grzybów z wyłączeniem produkcji związków żelujących i preparatów enzymatycznych roślinnych, wytwarzania koncentratów spożywczych, napojów mineralnych i bezalkoholowych, rozlewnia wody mineralnej i napojów obcej produkcji, wytwarzania wyrobów kulinarnych i garmażeryjnych oraz przerabiania używek i ekstraktów /herbaty, kawy, przypraw korzennych i używek naturalnych/, Wojewoda Poznański - decyzją z dnia 25 sierpnia 1983 r. nr DW.II-7652/4/83 - odmówił wydania zezwolenia na podstawie art. 6 pkt 4 w związku z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła /Dz.U. 1983 nr 7 poz. 40/. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że dotychczasowa działalność Przedsiębiorstwa "P" na terenie województwa t. prowadzona była z naruszeniem przepisów prawa, co zostało stwierdzone w protokole kontroli okręgowego Zarządu Dochodów Państwa i Kontroli Finansowej w T. z dnia 20 grudnia 1982 r. nr RI-631-7d/82.
Naruszenie przepisów polegało na:
- braku księgi handlowej, co jest niezgodne z postanowieniami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 lutego 1982 r. w sprawie ksiąg handlowych prowadzonych przez podatników nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej /Dz.U. nr 5 poz. 41/,
- braku ewidencji finansowo-księgowej,
- rozpoczęciu produkcji bez zgłoszenia tego faktu do Wydziału Przemysłu, Drobnej Wytwórczości i Usług Urzędu Wojewódzkiego,
- rozpoczęcia produkcji i sprzedaży bez uzyskania odpowiednich atestów polskich urzędów, dopuszczających użytkowanie na terenie Polski wyrobów produkowanych przez przedsiębiorstwo.
Ponadto kontrola ujawniła, że Przedsiębiorstwo nie zatrudniało pracowników, produkcję zaś wykonywał sam pełnomocnik, nie pobierając wynagrodzenia. Właściciel jest dłużnikiem pełnomocnika na kwotę 115.075 zł z tytułu poniesionych kosztów dzierżawy oraz kosztów eksploatacyjnych. Stwierdzone zostało także, że właściciel nie dokonał niemal żadnych z deklarowanych inwestycji, z wyjątkiem zakupu surowca i samochodu. W świetle ustaleń kontroli i wobec faktu, iż Zygmunt P. - mimo zapoznania go w formie ustnej z treścią protokołu kontroli - nie ustosunkował się do postawionych zarzutów, Wojewoda Poznański uznał, że wydanie zezwolenia osobie, która prowadziła dotychczasową działalność z naruszeniem przepisów prawa, mogłoby godzić w ważny interes Państwa i dlatego nie uwzględnił wniosku o wydanie zezwolenia.
Od powyższej decyzji pełnomocnik wnioskodawcy, adwokat Jan P., złożył odwołanie, w którym zarzucił dokonanie przez organ I instancji niewłaściwej oceny stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło d niekorzystnego rozstrzygnięcia. Polemizując z zarzutami stawianymi wnioskodawcy, jego pełnomocnik stwierdził, iż waga uchybień stwierdzonych w prowadzeniu Przedsiębiorstwa "P." jest drugorzędna i nie pozwala na negatywne prognozowanie, że udzielenie obecnie zezwolenia mogłoby godzić w ważny interes Państwa. W szczególności pełnomocnik podniósł, że niezgodny z faktycznym stanem rzeczy jest zarzut nieprowadzenia ewidencji finansowo-księgowej nawet w formie uproszczonej. W rzeczywistości bowiem ewidencja finansowo-księgowa prowadzona była w specjalnej księdze, natomiast dowody finansowe, dokładnie zaewidencjonowane, zebrane były w oddzielnej teczce. Brak księgi handlowej wynikał z niemożliwości jej nabycia, pomimo usilnych starań pełnomocnika firmy. Błędne także było, zdaniem odwołującego się, ustalenie, że rozpoczęto produkcję i sprzedaż wyrobów przedsiębiorstwa. W rzeczywistości bowiem wyprodukowano tylko próbne egzemplarze jednostkowe i w celu uzyskania opinii o ich przydatności przekazano je odpłatnie jednostkom uspołecznionym. Wyprodukowane w serii próbnej artykuły odpowiadały atestom holenderskim, które wnioskodawca przetłumaczył na język polski i zamierzał wystąpić o ich akceptację do władz polskich. W odwołaniu podniesiono też, że bez istotnego znaczenia w niniejszej sprawie jest okoliczność, iż w chwili kontroli wnioskodawca był dłużnikiem swego pełnomocnika. Dług bowiem powstał w okolicznościach przypadkowych, gdy zaszła konieczność pilnego wniesienia pieniędzy w interesie firmy; na koncie wnioskodawcy znajdowała się duża suma pieniędzy, nie zachodziła więc obawa niewypłacalności dłużnika; wierzyciel zresztą został niezwłocznie i w pełni zaspokojony. Ponadto odwołujący się wskazał na okoliczności nie brane pod uwagę przez organ I instancji, a dotyczące zakupu przez wnioskodawcę nieruchomości zabytkowej o powierzchni 93.100 m2, położonej w B., gmina K., województwo p. Jedno z postanowień umowy sprzedaży tego obiektu przez Skarb Państwa obciąża wnioskodawcę obowiązkiem doprowadzenia obiektu do stanu użytkowego w okresie 4 lat od daty zawarcia umowy. Realizację tego obowiązku umożliwi prowadzenie przedsiębiorstwa, z którego dochód wnioskodawca zamierza przeznaczyć na odrestaurowanie obiektu zabytkowego, a więc uratowanie dobra kultury polskiej. Zwrócono też w odwołaniu uwagę na fakt, że działalność gospodarcza Przedsiębiorstwa zmierza do wykonania poszukiwanych na rynku towarów, a więc zgodna byłaby z interesem społecznym.
W uzupełnieniu odwołania Zygmunt P. złożył pismo z dnia 5 października 1983 r., w którym wskazał na swoje zaangażowanie społeczne w dziedzinie współpracy Polonii z Krajem, co nie pozwalało mu na bliższe zajęcie się działalnością gospodarczą prowadzoną przez Przedsiębiorstwo. Brak nadzoru nad poczynaniami pełnomocników doprowadził do szeregu zaniedbań, które obecnie nie powinny mieć miejsca wobec powziętego postanowienia bliższego zajęcia się sprawami firmy.
Minister Handlu Wewnętrznego i Usług, o rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr BPR-III-056-Pch-107/83 z dnia 14 listopada 1983 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister podzielił argumentację Wojewody Poznańskiego, że prowadzenie zamierzonej działalności nie byłoby zgodne z ważnym interesem Państwa z uwagi na poważne uchybienia w działalności tego Przedsiębiorstwa w Ch., województwo t. Ponadto wskazał na wynikającą z akt sprawy okoliczność, że działalność ta mogłaby zostać uruchomiona przy stosunkowo niewielkim zaangażowaniu inwestycyjnym wnioskodawcy w walucie wymienialnej.
Na powyższą decyzję organu administracji państwowej II instancji pełnomocnik Zygmunta P., adwokat Marek G., wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której w zasadzie powtórzył zarzuty zgłoszone w odwołaniu.
Minister Handlu Wewnętrznego i Usług wnosił o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 16 par. 2 i art. 196 par. 1 Kpa Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony wyłącznie do kontroli zgodności z prawem decyzji organów administracji państwowej. Badając w tym zakresie decyzję zaskarżoną w sprawie niniejszej, Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ona prawa.
Jako powód nieuwzględnienia wniosku skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na prowadzenie Przedsiębiorstwa Polonijno-Zagranicznego "P." w B. organy obu instancji podały, że prowadził on dotychczasową działalność z naruszeniem prawa. Z tych przyczyn - wbrew twierdzeniu skarżącego - wyniki kontroli przeprowadzonej na zlecenie Okręgowego Zarządu Dochodów Państwa i Kontroli Finansowej w T. w okresie od 11 listopada do 29 listopada 1982 r. /protokół z 20 grudnia 1982 r./ są podstawowym materiałem dowodowym, który powinien być oceniony pod względem charakteru i wagi naruszenia przez Zygmunta P. przepisów prawa.
Z protokołu tego wynika między innymi, że "przedsiębiorstwo rozpoczęło produkcję bez zgłoszenia tego faktu do Urzędu Wojewódzkiego (...)". Pełnomocnik firmy wyjaśnił, że "prowadzona produkcja traktowana była jako próbna (...)". Ponadto sprzedano rozpylacze do butelek plastikowych, których cena jednostkowa została określona na 400 zł. Jednakże "brak jest w tym zakresie faktów z określeniem - ilości rozpylaczy, umów odbiorców, ilości oraz wartości. Wpłaty do banku świadczą, że były to operacje gotówkowe". Z zestawienia wpływów wynika, że w kontrolowanym okresie wyniosły one 108.050 zł, wydatki zaś - 140.240,50 zł. Wydatki powinny uwzględniać też rozliczenia delegacji i kosztów najmu pomieszczenia na kwotę 32.190 zł od wpływów, a po uwzględnieniu zobowiązań były wyższe o 115.075 zł. W tym zakresie "pełnomocnik przedsiębiorstwa oświadcza, że różnicę wydatków finansował sam ze swoich prywatnych oszczędności, kredytując właściciela (...) W czasie kontroli ustalono, że właściciel nie zawarł z pełnomocnikiem umowy o pracę i według oświadczenia pełnomocnika przedsiębiorstwa nie pobierał on żadnego wynagrodzenia z tytułu pełnionych przez siebie funkcji". Dane te wskazują, że zasady prowadzenia w Polsce przedsiębiorstwa zagranicznego przez skarżącego były odmienne od powszechnie przyjętych. Pełnomocnik przedsiębiorstwa, który powinien być pracownikiem, nie pobierał "z tytułu pełnionych przez siebie funkcji" żadnego wynagrodzenia, mimo że stosownie do art. 13 kodeksu pracy przysługiwało mu wynagrodzenie za pracę. Skarżący w ogóle z pełnomocnikiem nie zawarł umowy o pracę. Ponadto pełnomocnik finansował "ze swoich prywatnych oszczędności" działalność przedsiębiorstwa Zygmunta P. Dane te mogą wskazywać, że faktycznie przedsiębiorstwo było prowadzone przez pełnomocnika we własnym imieniu, a skarżący jedynie udzielił mu swojego zezwolenia.
Z protokołu tego wynika również, ze produkcja była już prowadzona i jej przerwanie "nastąpiło - według oświadczenia pełnomocnika - wobec zakwestionowanego przez Państwową Inspekcję Handlową w protokole z dnia 28.09.1982 r. - 29.09.1982 r. braku atestów Państwowego Instytutu Higieny w Warszawie, dopuszczających użytkowanie wytwarzanych przez firmę środków na terenie Polski (...) Ponadto w trakcie kontroli ujawniono że przedsiębiorstwo nie prowadzi księgi handlowej, co jest sprzeczne z postanowieniami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 lutego 1982 r. /Dz.U. nr 5/82 poz. 41/. Nie sporządzono zestawienia obrotów i sald oraz brak jest ewidencji księgowej".
Pełnomocnik skarżącego otrzymał jeden egzemplarz protokołu, z którego wynika, że został poinformowany o prawie zgłoszenia w ciągu 7 dni umotywowanych zastrzeżeń odnośnie do konkretnych faktów w nim podanych oraz złożenia wyjaśnień, a protokół - po jego odczytaniu - podpisał bez zastrzeżeń. W tych okolicznościach dokument ten należy uznać za w pełni wiarygodny. Kwestionowanie obecnie stwierdzeń w nim zawartych nie może odnieść zamierzonego skutku.
Z wyjaśnień złożonych przez byłego pełnomocnika - Wojciecha O., częściowo potwierdzonych na rozprawie przez samego skarżącego, wynika, że skarżący w dniu 1 października 1982 r. zawarł umowę spółki z kilkoma osobami - obywatelami holenderskimi, której zakres określono jako "rozwijanie importu i eksportu pomiędzy Polską i Krajami trzeciego świata i wszelka inna działalność w szerszym znaczeniu". Władze polskie nie udzieliły zezwolenia na prowadzenie przedsiębiorstwa przez spółkę. Faktycznie wspólnicy skarżącego byli właścicielami maszyn i materiałów sprowadzonych do B. i "opierając się na prawie własności" odebrali z B. w dniu 20 grudnia 1983 r. "maszyny, narzędzia stolarskie do obróbki trzciny, gotowe meble z trzciny indyjskiej, trociny, wyposażenie oficyny" w konsekwencji "wykluczenia Ob. Z. J. P. z firmy "P.-H.".
Wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie przez spółkę działalności gospodarczej powinien zawierać wskazanie wszystkich wspólników, co wynika z obowiązku złożenia aktu założycielskiego spółki /art. 9 pkt 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne - Dz.U. nr 19 poz. 146 ze zm./. Zezwolenie faktycznie było udzielone wyłącznie Zygmuntowi P., który nie ujawnił, że działalność będzie prowadzona przez wspólników. W tych warunkach występowały przesłanki do cofnięcia Zygmuntowi P. zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na podstawie art. 17 tej ustawy, gdyż działalność przedsiębiorstwa była prowadzona z naruszeniem przepisów prawa oraz warunków ustalonych w zezwoleniu.
Przy rozpoznawaniu ponownego wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie przedsiębiorstwa w B. okoliczności te nie były bez znaczenia. Udzielenie w tych warunkach zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej osobie, co do której były podstawy prawne do cofnięcia jej zezwolenia na prowadzenie takiej samej działalności wykonywanej w innej miejscowości, mogłoby godzić w ważny interes Państwa /art. 6 pkt 4 w związku z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła - Dz.U. 1983 nr 7 poz. 40/.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę oddalił, jako nieuzasadnioną.