Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Dróg Publicznych decyzją z dnia 9 marca 1999 r., na podstawie par. 9 ust. 1 tab. lp. 4 lit. "a"/ i b/ oraz ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 40 poz. 230/ w związku z par. 4 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie warunków technicznych i badań pojazdów /t.j. Dz.U. 1996 nr 155 poz. 772/, które należało zastosować w związku z art. 151 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy decyzję Naczelnego Dyrektora Okręgu Dróg Publicznych w B. z dnia 14 września 1998 r., którą to decyzją obciążono "U." Sp. z o.o. Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe z siedzibą w M. opłatą drogową w wysokości 7.000,00 zł za stwierdzony przejazd w dniu 13 sierpnia 1998 r. pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia na trasie od M. do K. W uzasadnieniu decyzji podano, że kontrolowany pojazd nie spełniał normatywnych parametrów zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie warunków technicznych i badań pojazdów w zakresie dopuszczalnych nacisków osi /przekroczenie na drugiej osi 28,78 kN i piątej osi 17,66 kN/.
W związku z powyższym ekipa dokonująca kontrolnego ważenia pojazdu sporządziła protokół z zatrzymania i kontroli pojazdu, na podstawie którego została wydana decyzja nakładająca opłatę drogową za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Stwierdzenie strony, że nie mogła przewidzieć, że jej pojazd zostanie uznany za nienormatywny, gdyż dopuszczalna masa całkowita pojazdu nie została przekroczona, a organ rejestrujący pojazd, a także badania techniczne nie spowodowały zakwalifikowania pojazdu jako nienormatywny, w świetle przepisów wyszczególnionych w podstawie prawnej decyzji nie może być podstawą do odstąpienia od obciążenia przewoźnika opłatą drogową za stwierdzone przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi pojazdu na drogę.
Także stwierdzenie strony, że ładunek był równomiernie rozłożony oraz że ustalony stan faktyczny mieści się w granicach błędu istotnego, pozwalającego na zmniejszenie opłaty drogowej, jest nieuzasadnione, gdyż nie znajduje potwierdzenia w dokumentach sprawy oraz obowiązujących przepisach prawa. Kontrola pojazdu została przeprowadzona zgodnie z instrukcją producenta wag, na nawierzchni spełniającej określone wymagania i przy użyciu wag posiadających aktualną legalizację Prezesa Głównego Urzędu Miar. Kierowca pojazdu podpisał protokół i nie zgłosił zastrzeżeń do sposobu przeprowadzenia kontroli, jak i jej wyników.
Decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 9 marca 1999 r. została przez "U." Sp. z o.o. Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca podniosła, iż podjęcie decyzji nastąpiło w oparciu o przepisy nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie warunków technicznych i badań pojazdów /t.j. Dz.U. 1996 nr 155 poz. 772/ oraz nie uwzględniono faktu, iż nie została przekroczona dopuszczalna masa całkowita. Ponadto zarzuciła, że kierowca pojazdu nie był umocowany do reprezentowania strony w postępowaniu kontrolnym. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Generalny Dyrektor Dróg Publicznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ ten nie podzielił zarzutów skargi wskazując, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie właściwie zastosowanych dla danego stanu faktycznego /stwierdzonego "Protokołem z zatrzymania i kontroli pojazdu"/ przepisów obowiązujących w dacie jej wydania aktów normatywnych, z uwzględnieniem wyników przeprowadzonego w sposób prawidłowy postępowania kontrolnego i po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie obciążenia opłatą drogową za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.
Zgodnie z art. 151 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym /w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 18 grudnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym - /Dz.U. nr 160 poz. 1086/ do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie, nie dłużej jednak niż przez okres 18 miesięcy od dnia wejścia jej w życie /weszła w życie dnia 1 stycznia 1998 r./, zachowują inne przepisy wydane na podstawie ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. Prawo o ruchu drogowym. Skoro kontrola pojazdu została przeprowadzona w dniu 13 sierpnia 1998 r., to powołane zarówno w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, jak i decyzji I instancji przepisy wyż. wym. rozporządzenia z dnia 1 lutego 1993 r. były prawidłowe.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu wyjaśniono, iż obciążenie opłatą drogową za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia nastąpiło tylko za stwierdzone przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi pojazdu na drogę. Fakt, iż nie została przekroczona dopuszczalna masa całkowita pojazdu, pozostawał bez wpływu na wysokość ustalonej opłaty drogowej.
Organ odwoławczy, we wspomnianej odpowiedzi na skargę, nie uwzględnił również zarzutu skarżącej, iż kierowca nie był umocowany do występowania w postępowaniu kontrolnym w jej imieniu. Przewóz ładunku został wykonany w imieniu i na rzecz właściciela pojazdu, tj. skarżącej, która ponosi odpowiedzialność za skutki przejazdu pojazdem nienormatywnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podkreślić trzeba przede wszystkim, że powoływane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 40 poz. 230/ jest aktem prawnym, który uchylił dotychczasowe przepisy w tym zakresie - tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 123 poz. 578 ze zm./. Tak więc regulacja prawna, odnosząca się do przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia określonego przepisami Prawa o ruchu drogowym, wynikająca dotychczas z par. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r., została zastąpiona uregulowaniem tej materii w przepisie par. 9 ust 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych.
Przypomnieć należy w związku z tym, iż Trybunał Konstytucyjny w dniu 27 kwietnia 1999 r. wydał wyrok /P 7/98 - OTK 1999 nr 4 poz. 72/ stwierdzający, że par. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 123 poz. 578 ze zm./ jest niezgodny z art. 2 i art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i nie jest zgodny z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ przez to, że narusza zakres ustawowego upoważnienia oraz stanowi przepis o charakterze represyjnym.
Powstaje w związku z tym pytanie, w jakim zakresie argumenty prawne przytoczone przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o P 7/98 mogą odnosić się do powoływanego par. 9 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych.
Otóż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego omawiana zmiana regulacji prawnej w zakresie opłat drogowych nie doprowadziła do usunięcia z porządku prawnego tych wad, które w wyroku z dnia 27 kwietnia 1999 r. /P 7/98/ Trybunał Konstytucyjny uznał za argumenty uzasadniające to orzeczenie. W omawianym zakresie par. 9 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych posługuje się bowiem jedynie zmienionymi /względem dotychczasowego przepisu/ instrumentami prowadzącymi do ustalenia opłaty drogowej z tytułu przejazdu pojazdem nienormatywnym bez stosownego zezwolenia. Zarówno wysokość wymierzanych opłat, jak i okoliczność, iż są one ustalane /nieelastycznie/ bez względu na długość przejechanej trasy powoduje, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego w niniejszej sprawie, przepis par. 9 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 40 poz. 230/, stanowiący podstawę prawną zaskarżonych decyzji, jest przepisem także niezgodnym z powołanymi przepisami Konstytucji oraz ustawy o drogach publicznych. Opłaty drogowej, wymierzanej na podstawie wspomnianego par. 9 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych, a stanowiącej istotną wielokrotność opłaty podstawowej, nie można bowiem uznać za opłatę "podwyższoną" - a tylko taką opłatę /"podwyższoną"/ mogła Rada Ministrów ustalić na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./.
Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności wspomnianego par. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 123 poz. 578 ze zm./ z art. 2 i art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ oznacza, co do zasady, iż przepis ten, w zakresie spraw załatwionych na jego podstawie, nie może być uznany za właściwą podstawę prawną decyzji administracyjnych wymierzających opłatę za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. W takiej sytuacji - zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji - orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego /o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach/ stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w innych przepisach właściwych dla danego postępowania.
W świetle powołanej normy konstytucyjnej nasuwa się wniosek, że skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną ostatecznej decyzji jest co do zasady powinność uchylenia takiej decyzji.
Wskazać trzeba także, iż przepisem art. 82 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. nr 102 poz. 643/ wprowadzono do Kodeksu postępowania administracyjnego artykuł 145a stanowiący, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja /par. 1/ oraz że skargę w takiej sytuacji wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego /par. 2/.
Stosownie natomiast do art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Tak więc należy przyjąć, iż jest zasadą, że Naczelny Sąd Administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego, zaś jedną z tych przesłanek jest - jak wspomniano orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności podstawy prawnej tej decyzji.
W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną kontrolowanych przez NSA decyzji stanowił jednakże nie par. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych - Dz.U. nr 123 poz. 578 ze zm. /zbadany przez Trybunał Konstytucyjny/, lecz przepis par. 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 40 poz. 230/. W rozpoznawanej sprawie nie występuje więc powoływana przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, określona w art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego.
Powyższe wskazywałoby, iż Naczelny Sąd Administracyjny, uznając wspomnianą niekonstytucyjność par. 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych, może odmówić zastosowania tego przepisu /jako aktu podustawowego/ i uznać, że kontrolowana decyzja wydana została w ogóle bez podstawy prawnej - jeżeli oczywiście brak było podstawy do jej wydania w akcie ustawodawczym. W rozpoznawanej sprawie oznaczałoby to, że kwestionowane decyzje administracyjne wydane zostały bez podstawy prawnej, ponieważ w samej ustawie o drogach publicznych brak jest przepisu pozwalającego /bez odniesienia się do rozporządzenia/ na ustalenie opłaty drogowej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Konsekwencją takiego wniosku powinna być zatem powinność stwierdzenia przez NSA nieważności zaskarżonych decyzji.
Należy jednak wskazać, że omawiana materia, będąca przedmiotem wspomnianych regulacji prawnych /tj. wcześniejszego par. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych oraz późniejszego par. 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych/, jest w istocie taka sama. Dotyczy ona bowiem zagadnienia ustalania przez organy administracji opłat za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Ponadto, w ocenie NSA, rodzaj naruszeń aktów wyższej rangi przez oba rozporządzenia jest w zasadzie taki sam.
Powstaje w związku z tym pytanie, czy odpowiadałoby regułom sprawiedliwości społecznej i zasadom państwa prawnego /zasady konstytucyjne/, by w istocie w takim samym stanie faktycznym NSA stwierdzał nieważność decyzji wydanej na podstawie, jego zdaniem, niekonstytucyjnego aktu, który nie został zaskarżony do Trybunału Konstytucyjnego, podczas gdy w przypadku orzeczenia przez ten Trybunał o niekonstytucyjności danego aktu, Sąd ten mógł jedynie uchylić decyzję.
Naczelny Sąd Administracyjny wyraża w związku z tym pogląd, że stwierdzenie przez ten Sąd na tle rozpoznawanej sprawy niekonstytucyjności par. 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych stanowi /w świetle skutków prawnych orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - P 7/98, wydanego - jak wspomniano - w podobnej jurydycznie sprawie/ podstawę do uchylenia decyzji wydanej na podstawie powołanego przepisu. Ewentualne przyjęcie dopuszczalności stwierdzenia przez NSA nieważności decyzji /w sytuacji braku orzeczenia Trybunału/ byłoby bowiem skutkiem dalej idącym, niż przewidział to ustawodawca dla spraw, w których wypowiadał się najwyższy w świetle Konstytucji organ powołany do kontroli aktów prawotwórczych - tj. Trybunał Konstytucyjny.
W tej sytuacji orzeczono jak w sentencji na podstawie powoływanego art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 wskazanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r.