Uzasadnienie
Rada Gminy W. w dniu 16 stycznia 1997 r. podjęła uchwałę w sprawie ustalenia na terenie gminy liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 procent alkoholu /z wyjątkiem piwa/, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc i warunków sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Między innymi, w par. 3 ust. 1 pkt b uchwały, zawarty został określony jako warunek wydania zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów obowiązek przedstawienia zgody właściciela lub zarządcy lokalu, w którym usytuowany jest punkt sprzedaży /podawania napojów alkoholowych/ na sprzedaż tych napojów.
W dniu 23 marca 1998 r. Zarząd Spółki "R" spółka z o.o. w W., powołując się na treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, wezwał powyższa gminę do usunięcia naruszenia prawa polegającego na ograniczeniu swobody prowadzenia działalności gospodarczej, przez wprowadzenie nakazów wynikających z powyższego przepisu par. 3 ust. 1 pkt b uchwały. W wezwaniu wskazano, iż wyjednywanie przez podmioty gospodarcze zgody właścicieli lokali nie mieści się w pojęciu: "określenie warunków sprzedaży napojów alkoholowych" wskazanym przez przepis art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. w brzmieniu określonym nowelą do tej ustawy z dnia 12 września 1996 r. Wezwanie to okazało się bezskuteczne.
W dniu 18 maja 1998 r. spółka złożyła skargę na wymienioną na wstępie uchwałę Rady Gminy W. z dnia 16 stycznia 1997 r. wnosząc - na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ i art. 94 ust. 2 w zw. z art. 35 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - o orzeczenie niezgodności tej uchwały z prawem.
W uzasadnieniu stwierdzono, że uchwała, a w szczególności jej par. 3 ust. 1 pkt b, narusza interes prawny spółki, która ubiega się o przedłużenie zezwolenia na sprzedaż w prowadzonym przez siebie lokalu /pizzerii/ wina i piwa, uzyskanego w lipcu 1993 r., przez ustanowienie warunku takiego przedłużenia w postaci wyjednania zgody właściciela lub zarządcy lokalu.
Zdaniem skarżącej spółki przepis art. 12 powołanej ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi daje gminie kompetencję do określania:
a/ liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 procent alkoholu /z wyjątkiem piwa/ przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, b/ zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, c/ warunków sprzedaży i podawania tych napojów.
Ta ostatnia przesłanka jest "kompetencją" o charakterze wykonawczym i nie może być mocą przepisów gminnych w jakikolwiek sposób rozszerzana. Warunki stawiane obywatelom muszą wynikać wprost z ustawy, nie zaś z zasady uznaniowości organu.
Powołano się na treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1997 r. /K 3/97/, gdzie w pkt III uzasadniono szczegółowo i wyczerpująco przytoczono obowiązki i prawa gminy wynikające z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Dodano przy tym, że umowa najmu została zawarta przed dniem wejścia w życie kwestionowanej uchwały i ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Nie istnieje jakikolwiek cel społeczny stojący za warunkiem wyjednywania zgody właściciela lokalu na sprzedaż napojów alkoholowych, nie ma bowiem ona wpływu na utrzymanie porządku w miejscu sprzedaży lub zapewnienie spokoju.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb ich wydawania określa ustawa. Na potrzeby rozpoznawanej sprawy chodzi o unormowania zawarte w rozdziale 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, poświęconym przepisom gminnym. Jej art. 40 ust. 1 stanowi: "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych dalej przepisami gminnymi". Jest to nawiązanie do upoważnień zamieszczonych w różnych ustawach dających gminie możność wydania tego rodzaju przepisów. Ponadto art. 40 ust. 2 tej ustawy jest samodzielna podstawa do wydawania przepisów gminnych w zakresie wewnętrznego ustroju gminy i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Nie ulega wątpliwości, że art. 12 ust. 2 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi dający radzie gminy możność określenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy /miasta/ miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów, jest upoważnieniem przewidzianym w art. 97 konstytucji i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. W konsekwencji wydane na tej podstawie przepisy gminne musza bezwzględnie mieścić się w granicach omawianego przepisu ustawy.
W niniejszej sprawie podstawę prawną zaskarżonej uchwały Rady Gminy W. stanowiły przepisy art. 12 ust. 1 i 2 cyt. ustawy z dnia 26 października 1982 r., co wbrew twierdzeniom zawartym w skardze - wykluczało możliwość uznania przepisów tej uchwały za przepisy porządkowe w rozumieniu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, chociaż w potocznym brzmieniu przepisy te w pewnym sensie miały takich charakter /por. też w omawianym zakresie wyrok NSA z dnia 17 listopada 1998 r. II SA 1394/98 - Prawo Gospodarcze 1999 nr 3 str. 46/.
Przechodząc do analizy przepisów normujących sprzedaż napojów alkoholowych w zakresie niezbędnym do oceny zgodności z prawem podjętej uchwały podkreślić należy, iż dokonana w dniu 12 września 1996 r. nowelizacja ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 127 poz. 593/ wprowadziła istotne zmiany w dotychczas obowiązującym stanie prawnym.
Między innymi, przepis art. 12 ust. 2 mający dotychczas brzmienie: "Rada Gminy określa w drodze uchwały zasady usytuowania na terenie gminy /miasta/ miejsc sprzedaży napojów alkoholowych" /tekst po uprzedniej nowelizacji z dnia 17 kwietnia 1993 r. - Dz.U. nr 40 poz. 84/ został uzupełniony o wyrazy: "i warunki sprzedaży tych napojów".
W związku z powyższym zmianie uległ także art. 18 ust. 3 tej ustawy, który otrzymał brzmienie:
"3. Zezwolenie na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży wydaje się tylko wtedy, gdy punkt sprzedaży spełnia warunki sprzedaży i usytuowania odpowiadające zasadom określonym przez radę gminy zgodnie z art. 12 ust. 2".
Poza sporem jest zatem, że rada gminy w wyniku powyższej nowelizacji uzyskała ustawowa podstawę do określenia warunków sprzedaży napojów alkoholowych.
Problem prawny istniejący w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do dokonania oceny, czy przepis art. 12 ust. 2 przedmiotowej ustawy stanowił wystarczającą podstawę do wydania przepisu par. 3 ust. 1 pkt b zaskarżonej uchwały.
Innymi słowy rzecz ujmując, należy odpowiedzieć na pytanie, czy konieczność uzyskania po stronie ubiegającego się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zgody właściciela lub zarządcy lokalu, w którym usytuowany jest punkt sprzedaży napojów alkoholowych, na sprzedaż tych napojów mieści się w pojęciu: "warunki sprzedaży napojów alkoholowych".
Z dodatkowych wyjaśnień oraz dowodów przedłożonych na rozprawie wynika, że skarżąca posiadała umowę najmu zawartą w dniu 23 stycznia 1991 r. określającą warunki korzystania z lokalu będącego przedmiotem tej umowy. Umowa, co jest zresztą oczywiste, miała charakter cywilnoprawny, do której zastosowanie mają przepisy art. 659-679 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 666 par. 1 Kc wynajmujący mógł w umowie określić sposób używania lokalu i bez jego zgody najemca nie mógł czynić z rzeczy najętej zmian sprzecznych z umową /art. 667 par. 1 Kc/, a jeżeli miało to miejsce - mogła zostać wypowiedziana bez zachowania terminów /art. 667 par. 2 Kc/.
Tak więc stosunki między stronami w tym zakresie unormowane są przez prawo cywilne, zaś rozstrzyganie sporów na tym tle należy do sądów powszechnych, w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.
Zarówno wykładnia systemowa /jej elementy zostały zasygnalizowane powyżej/, jak i gramatyczna i celowościowa świadczą o tym, że powołany przepis z art. 12 ust. 2 nie był wystarczającą podstawą do stanowienia takiego obowiązku. Pojęcie: "warunki sprzedaży i podawania napojów alkoholowych" ma charakter techniczny związany z zapewnieniem prawidłowości realizacji zezwoleń w tym zakresie. Do takich warunków można niewątpliwie zaliczyć na przykład: "wywieszenie w widocznym miejscu posiadanego zezwolenia" /par. 3 ust. 1 pkt c uchwały/, czy też "wydzielenie w sklepach wielobranżowych samodzielnego stoiska z odrębną obsługą i kasą" /par. 3 ust. 2 pkt b tejże uchwały/.
Warunki te mają charakter porządkowy i służą zapewnieniu właściwej kultury sprzedaży i ułatwieniu zachowania porządku publicznego.
Zupełnie odmienny charakter od tego rodzaju "warunków" ma wprowadzony uchwałą obowiązek uzyskania i przedłożenia zgody właściciela lub zarządcy lokalu na sprzedaż tych napojów. Zgoda taka /lub jej brak/ może być przedmiotem umowy najmu, z konsekwencjami, o których była mowa wyżej.
Nie wiadomo też jaki cel spełniać miałaby owa zgoda w realizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, skoro jest to kwestia dotycząca wyłącznie najemcy i najmującego jako stron stosunku cywilnoprawnego.
Reasumując stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała w części dotyczącej określenia jako warunku sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zgody właściciela lub zarządcy lokalu, w którym usytuowany jest punkt sprzedaży /par. 3 ust. 1 pkt b rażąco narusza upoważnienie zawarte w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Skarżąca spółka ma niewątpliwy interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, zaś przedmiotowa uchwała jest typową sprawą w zakresie administracji publicznej.
Jednakże od podjęcia uchwały upłynął okres dłuższy niż rok i dlatego, zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy, nie można stwierdzić nieważności tej uchwały, a jedynie orzec o jej niezgodności z prawem w powyższej części.