Uzasadnienie
Decyzją z dnia 21 grudnia 1995 r., wydaną na podstawie art. 14 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz art. 18 pkt 8 ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności /Dz.U. 1995 nr 117 poz. 564/, Minister Łączności odmówił spółce z o.o. (...) "C." w W. uwzględnienia jej wniosku z dnia 25 kwietnia 1995 r. o wydanie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych w sieci telefonii ruchomej typu komórkowego w technologii cyfrowej w systemie paneuropejskim /GSM/ oraz zezwolenia na zakładanie i używanie sieci wymienionej telefonii, ponieważ wybór podmiotu, któremu zostanie wydana koncesja, nastąpi w drodze przetargu stosownie do art. 14a ust. 1 tej ustawy. Jednocześnie w decyzji pouczono stronę o możliwości wystąpienia do Ministra z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy /art. 127 par. 3 Kpa/ i wniesienia skargi zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/.
Po rozpatrzeniu wezwania spółki "C." do usunięcia naruszenia prawa, złożonego w trybie art. 34 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r., Minister decyzją z dnia 22 lutego 1996 r., wydaną na podstawie art. 127 par. 3 Kpa, odmówił uwzględnienia powyższego wezwania i zmiany pierwszej decyzji, przytaczając wcześniejszą argumentację.
Na decyzję Ministra z dnia 21 grudnia 1995 r. wnieśli skargę A.I. z siedzibą w Ch. i F.T.M.I. S.A. z siedzibą w P., domagając się jej uchylenia z powodu naruszenia prawa. Skarżący w szczególności zarzucili, że Minister, zamiast rozpatrzyć wniosek spółki "C." z dnia 25 kwietnia 1995 r. w terminie dwóch miesięcy /art. 35 par. 3 Kpa/, odczekał do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 12 maja 1995 r. o zmianie ustawy o łączności oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 60 poz. 310/, wprowadzającej /art. 14a ust. 1 ustawy o łączności/ przetargowy tryb wyboru podmiotu przy wydawaniu koncesji. Nawet po zmianie ustawy o łączności była możliwość odstąpienia od przeprowadzania przetargu w świetle przesłanek art. 14a ust. 2, z których Minister nie skorzystał. Nie zostało również zawieszone przez Ministra postępowanie w tej sprawie do czasu zakończenia postępowania arbitrażowego z wniosku skarżących przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie przyznania koncesji GSM. Zdaniem skarżących, zobowiązanie się w 1991 r. Ministra Łączności i jego zastępcy do przyznania (...) spółce licencji w dziedzinie cyfrowej telefonii komórkowej bez przetargu i dodatkowych wymagań finansowych daje im legitymację do wniesienia skargi zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Pełnomocnicy Ministra wnieśli przede wszystkim o odrzucenie obu skarg, gdyż mimo posiadania przez skarżących udziałów w spółce "C." są oni nadal odrębnymi podmiotami i nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Ministra z dnia 21 grudnia 1995 r. List intencyjny Ministra Łączności z dnia 4 października 1991 r. był powszechnie stosowaną formą przygotowania umowy spółki (...). Podobny charakter miał list intencyjny wiceministra z dnia 26 lipca 1991 r. Czynności tych nie można uznać za źródła zobowiązań, a tym bardziej za umowę inwestycyjną, której stroną jest Rzeczpospolita Polska. Ponadto przyznanie skarżącym jako wspólnikom legitymacji do zaskarżenia decyzji musiałoby doprowadzić do ingerencji w kompetencje zarządu (...) "C." jako spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, który nie skorzystał z prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Na wypadek przyjęcia odmiennej oceny przez sąd pełnomocnicy wnieśli o oddalenie skarg, wskazując liczne fakty i oceny, w których świetle działalność (...) "C." została negatywnie oceniona (...), co uniemożliwiło pozytywne załatwienie wniosku z dnia 25 kwietnia 1995 r. przed nowelizacją ustawy o łączności. (...)
Na rozprawie sądowej pełnomocnicy skarżących, oprócz rozwinięcia argumentacji zawartej w skargach, wnieśli o zawieszenie postępowania przed sądem administracyjnym do czasu zakończenia toczącego się postępowania arbitrażowego, aby w razie uzyskania korzystnego dla nich orzeczenia możliwe było jego wykonanie lub uwzględnienie przez właściwe organy Rzeczypospolitej Polskiej. Pełnomocnicy Ministra natomiast zwracali uwagę na niedopuszczalne zajmowanie się w postępowaniu arbitrażowym sprawami wydawania koncesji i sprzeciwili się zawieszeniu postępowania sądowego, podtrzymując wniosek o odrzucenie skarg. Potwierdzenie wywodów pełnomocnicy obu stron zamieścili w swoich pismach z dnia 30 i 29 maja 1996 r., mających charakter załączników do protokołu rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie administracyjne o wydanie spornej koncesji toczyło się na wniosek i z udziałem (...) "C.".
Wniesienie skarg przez podmioty nie uczestniczące w postępowaniu administracyjnym stworzyło potrzebę wyjaśnienia, czy ta czynność procesowa została dokonana przez uprawniony podmiot w rozumieniu art. 33 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Przepis ten głosi: "1. Sąd wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot.
- Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób". W tym celu Sąd w dniach 2 i 29 kwietnia 1996 r. przesłał do (...) "C." obie skargi i odpowiedzi na nie w celu ustosunkowania się do zarzutu braku legitymacji do ich wniesienia. W dniu 17 kwietnia 1996 r. Sąd został poinformowany przez (...) "C.", że nie wniosła ona skargi na decyzję Ministra, nie upoważniła pełnomocników skarżących do jej reprezentowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i dlatego zarzuty odnoszące się do braku czynnej legitymacji procesowej skarżących pozostawia do oceny i uznania Sądu. Odpowiedź ta ma charakter informacyjny, odnosi się do stanu sprzed wniesienia obu skarg i jest w tej części dowodem, a nie sformalizowanym oświadczeniem woli spółki. Wyjaśniła ona podstawową, ale tylko jedną kwestię: skarżący nie byli umocowani przez spółkę "C." do wniesienia w jej imieniu skargi na decyzję Ministra z dnia 21 grudnia 1995 r.
Należało więc jeszcze odpowiedzieć na pytanie, czy z faktu posiadania przez skarżących udziałów w spółce "C." jako spółce z ograniczoną odpowiedzialnością mogą oni wyprowadzać własny interes prawny dający im legitymację do wniesienia skargi. Na wyznaczonej rozprawie sądowej rozważany był wyłącznie ten problem i dla jego ilustracji przytoczono w zarysie stan faktyczny sprawy.
W utrwalonym już orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że interesu prawnego należy poszukiwać w prawie materialnym, którego konkretne normy przy rozstrzyganiu sprawy indywidualnej nabierają cech uprawnień lub obowiązków strony. Na przykład właściciel nieruchomości może wykazać swój interes prawny, zaskarżając do sądu decyzję o wydaniu pozwolenia na budowę czy też decyzję dotyczącą prowadzenia działalności gospodarczej na sąsiedniej nieruchomości, jeżeli wynikają z tych decyzji ograniczenia w wykonywaniu jego prawa własności /wyrok z dnia 22 października 1987 r. IV SA 590/87 - ONSA 1987 Nr 2 poz. 71 i wyrok z dnia 8 września 1989 r. II SA 437/89 - nie publ./. Jeszcze wyraźniej zarysowuje się interes prawny osób, które zostały pominięte np. przy wydawaniu koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i /lub/ telewizyjnych. W każdym z podanych przykładów interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Na rzecz innych osób mogą działać tylko: prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i niektóre organizacje społeczne.
W świetle art. 28 Kpa "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Definicja ta była wykorzystana w uchylonym już art. 197 Kpa przy wyliczaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi. Zastąpienie art. 197 Kpa przez art. 33 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie spowodowało zerwania łączności między definicją strony w postępowaniu administracyjnym a definicją podmiotu obecnie uprawnionego do wniesienia skargi. Według art. 28 Kpa o wystąpieniu podmiotu w charakterze strony postępowania administracyjnego decyduje jego interes prawny lub obowiązek, który też musi mieć charakter prawny. Przy wykładni tego przepisu wymienienie obu elementów w rozdzielny sposób oznacza, że interes prawny jest rozumiany jako uprawnienia strony, a obowiązek - jako jej prawne zobowiązania. W istocie chodzi o wspólne pod względem znaczeniowym pojęcie interesu prawnego, mieszczące w sobie prawa i obowiązki /Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. Borkowskiego Janusza Warszawa 1989, str. 112 i n./.
W wyniku zmian dokonanych ustawą o Naczelnym Sądzie Administracyjnym rozszerzono właściwość i zakres działania sądu. Obok strony wywodzącej legitymację do wniesienia skargi z orzeczenia wydanego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej sprawy pojawiły się nowe podmioty uprawnione do korzystania z ochrony sądowej w razie naruszenia ich interesów prawnych wskutek czynności organu w formach działania i dziedzinach, które wcześniej nie podlegały skardze do sądu. Przy takich zmianach konieczne stało się zastąpienie pojęcia strony innym, pojemniejszym określeniem. Uczyniono to w art. 33 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym przez przyznanie prawa do wniesienia skargi każdemu, kto ma w tym interes prawny. Nie ma jednak żadnych przesłanek dla formułowania poglądu o złagodzeniu rygorów w korzystaniu z prawa wniesienia skargi; przeciwnie - uległy one nawet zaostrzeniu. Otóż w świetle art. 34 cytowanej ustawy skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych, to jest w sytuacji, w której stronie nie przysługuje już żaden środek odwoławczy przewidziany w ustawie. Na przykład: zależne od woli strony korzystanie z możliwości odwołania się od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez naczelny organ administracji państwowej lub samorządowe kolegium odwoławcze /art. 127 par. 3 i 4 Kpa/ jest teraz obligatoryjne. Tam natomiast, gdzie środki odwoławcze nie są przewidziane, skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu odpowiedniego organu do usunięcia naruszenia prawa.
Z zestawienia art. 33 i 34 omawianej ustawy wynika również materialny i procesowy związek między skargą a czynnościami podmiotu i organu podjętymi przed jej wniesieniem do sądu. Tam, gdzie czynność organu zostaje podjęta bez procesowego udziału jej adresata, podmiot przed wniesieniem skargi ma jedynie obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, podając, na czym to naruszenie polega. Jeżeli natomiast skarga dotyczy orzeczenia wydanego w postępowaniu administracyjnym, wnoszący ją podmiot czerpie swoją legitymację ze statusu strony, jaki miał w tamtym postępowaniu. Wynika to również z art. 34 ust. 2 powyższej ustawy, stanowiącego, że "Przez wyczerpanie środków odwoławczych należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek odwoławczy przewidziany w ustawie". Zamieszczenie tego przepisu bezpośrednio po art. 33, zawierającym wykaz podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi, jest wyraźnym zaakcentowaniem podmiotowego związku między postępowaniem administracyjnym a sądowym.
W świetle przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. - Kodeks handlowy /Dz.U. nr 57 poz. 502 ze zm./ spółka z ograniczoną odpowiedzialnością może być tworzona w celach gospodarczych przez jedną lub więcej osób /art. 158 ust. 1/, przez zarejestrowanie nabywa osobowość prawną /art. 171 par. 1/, działa przez swoje władze, tj. zarząd, radę nadzorczą i /lub/ komisję rewizyjną oraz zgromadzenie wspólników, o określonych kompetencjach i odpowiedzialności /art. 195-243/, a tryb jej wewnętrznych przekształceń jest również ściśle unormowany. Ponadto spółka ta działa pod firmą ustaloną w umowie /art. 162 par. 2 pkt 1/,a wspólnicy nie odpowiadają osobiście za jej zobowiązania /art. 159 par. 3/. Zarysowany najogólniej charakter prawny spółki z ograniczoną odpowiedzialnością czyni z niej odrębny i samodzielny w stosunku do jej wspólników podmiot praw i obowiązków łączących się z jej działalnością. Podmiot mający udział w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością zatem nie jest uprawniony do wniesienia skargi na podstawie art. 33 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ze względu na brak własnego interesu prawnego w sprawie dotyczącej odmowy wydania spółce koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych.
W rozpoznawanej sprawie skarżący są podmiotami mającymi łącznie 49 procent udziałów w spółce "C.", nie są uprawnieni do jej reprezentowania wbrew woli trzeciego wspólnika dysponującego 51 procent udziałów, nie zostali przez tę spółkę upoważnieni do wnoszenia skargi do sądu, a w sprawie administracyjnej o udzielenie wymienionej koncesji nie występowali jako strona. Okoliczności te, łącznie z wywodami dotyczącymi warunków, jakie muszą być spełnione przy wniesieniu skargi, czynią ze skarżących podmioty nie mające czynnej legitymacji procesowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Należy jednocześnie zauważyć, że ostatecznym rozstrzygnięciem Ministra, kończącym postępowanie administracyjne, jest jego decyzja z dnia 22 lutego 1996 r., a nie decyzja z dnia 21 grudnia 1995 r.
Uznanie skarżących za podmioty nie mające legitymacji do wniesienia skargi wyłącza możliwość zajmowania się przez Sąd oceną zasadności odmowy wydania koncesji na świadczenie przez spółkę "C." usług telekomunikacyjnych. Z tego powodu Sąd nie jest również władny oceniać, czy i w jakim zakresie decyzja Ministra może być przedmiotem kontroli w postępowaniu arbitrażowym. Pozostając na gruncie utrwalonej w orzecznictwie procesowej koncepcji strony, której legitymacja do wniesienia skargi w spornych wypadkach jest przedmiotem rozprawy sądowej, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzeczono jak w sentencji.