Uzasadnienie
Określając warunki wyłączenia z produkcji 0,53 ha gruntów rolnych pod budowę punktu skupu warzyw i owoców, Naczelnik Gminy N. zobowiązał w pkt 2 i 3 swej decyzji z dnia 7 lutego 1990 r. Zakłady Przemysłu Owocowo-Warzywnego w Ł. do uiszczenia 4.433.520 zł tytułem jednorazowej należności i 443.352 zł stałej opłaty rocznej przy uwzględnieniu obowiązującej wówczas ceny 27.300 zł za jeden kwintal żyta.
Na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa Główny Geodeta Wojewódzki w S. decyzją z dnia 6 kwietnia 1990 r. stwierdził nieważność tej decyzji Naczelnika Gminy N. w powyższym zakresie z powodu naruszenia par. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 20 poz. 149/. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ nadzoru I instancji podkreślił, że przy ustalaniu kwot jednorazowej należności i stałej opłaty rocznej Naczelnik nie uwzględnił równowartości 240, 170 i 100 ton żyta za wyłączenie z produkcji jednego hektara gruntów odpowiednio klas IVa, IVb i V, określonej w par. 6 ust. 1 powyższego rozporządzenia. Z takich gruntów zaś składały się tereny zajęte pod budowę punktu skupu. W piśmie przekazującym odwołanie skarżącego od tej decyzji zaprezentowano wyliczenie, według którego jednorazowa należność powinna wynosić ponad 26 mln zł, a stała opłata roczna - ponad 2,6 mln zł.
W odwołaniu od powyższej decyzji Zakłady Przemysłu Owocowo-Warzywnego w Ł. zakwestionowały jej wydanie bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa i wyraziły pogląd, że występujące w niej błędy rachunkowe mogą jedynie wywoływać odpowiedzialność służbową bądź majątkową urzędu albo jego pracowników. Zdaniem odwołujących się Zakładów, nieprawidłowości występujące w decyzji Naczelnika w żadnym razie nie stanowią podstawy do stwierdzenia jej nieważności z powołaniem się na art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia 5 czerwca 1990 r. Nr GZU.pg.051/601-78/90 utrzymał w mocy decyzję organy nadzoru I instancji i w jej uzasadnieniu zwrócił uwagę na konieczność nawiązywania w podobnych wypadkach do szerszego pojęcia wadliwości czynności prawnej. W jego ocenie decyzja Naczelnika została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, to jest par. 6 ust. 1 rozporządzenia wskazanego w decyzji nadzorczej, przepisu jednoznacznego w treści i nie budzącego wątpliwości, wskutek czego zobowiązania skarżącego na rzecz Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych "zostały bezprawnie zmniejszone około sześciu razy".
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zakłady Przemysłu Owocowo-Warzywnego w Ł., oprócz potwierdzenia zarzutów podniesionych w odwołaniu, uznały za niezrozumiałe nawiązanie przez Ministra do wad czynności prawnych, które charakteryzują się wyłączeniem lub ograniczeniem możliwości świadomego wyrażenia aktu woli z powodu błędu wywołanego przez stronę bądź groźby. W ocenie strony skarżącej takiej sytuacji nie było i dlatego błędnych wyliczeń nie można kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie w tej części nieważności decyzji Naczelnika.
W odpowiedzi na skargę nawiązano do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarżące Zakłady nie kwestionowały wyłączenia z produkcji 0,53 ha gruntów ornych, w tym 0,09 ha klasy IVa, 0,43 ha klasy IVb i 0.01 ha klasy V, jak również sześciokrotnego obniżenia kwot jednorazowej należności i stałej opłaty rocznej za okres dwudziestu lat. Skarżące Zakłady więc mają pełną świadomość obniżenia ich świadczeń pieniężnych na rzecz Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych o ponad 65 mln zł, na co składają się kwoty: 21.692.580 zł brakującej części jednorazowej należności i 43.385.160 zł brakującej sumy stałej opłaty rocznej za 20 lat. W rozpoznawanej sprawie zatem należy odpowiedzieć na pytanie, czy w pkt 2 i 3 decyzji Naczelnika Gminy N. doszło do rażącego naruszenia prawa.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowano dwa kryteria pozwalające na kwalifikowanie naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego: decyzja pozostaje w ewidentnej sprzeczności z treścią przepisu bez potrzeby sięgania po zasady wykładni prawa lub w rezultacie zawartego w decyzji naruszenia prawa powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania także z punktu widzenia społeczno-gospodarczego.
W ocenie sądu oba te kryteria odnoszą się do pkt 2 i 3 decyzji Naczelnika Gminy. Tabela zamieszczona w par. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 20 poz. 149/ jednoznacznie określa liczbę ton ziarna żyta za wyłączenie z produkcji poszczególnych klas gruntów rolnych, a różnice między nimi są bardzo duże. Ustalenia przyjęte w tej tabeli nie wymagają, ze względu na swoją jednoznaczność, zabiegów interpretacyjnych. W sentencji i uzasadnieniu decyzji Naczelnika ograniczono się jedynie do podania kwot jednorazowej należności i stałej opłaty rocznej oraz przyjętej do wyliczenia - zresztą prawidłowo - ceny jednego kwintala żyta. Nie przedstawiono natomiast sposobu wyliczenia obu tych kwot. Można oceniać, że przy wyliczaniu należności i stałej opłaty Naczelnik orientacyjnie posłużył się równowartością 30 t żyta, przewidzianą za wyłączenie z produkcji gruntów rolnych VI klasy.
W tej sprawie natomiast chodziło o uwzględnienie 240, 170 i 100 t żyta za wyłączenie 1 ha gruntów odpowiednio klas IVa, IVb i V, przy czym dominowała klasa IVb /0,43 ha/. W podstawie prawnej decyzji Naczelnika nie powołano zresztą par. 6 ust. 1 powyższego rozporządzenia, lecz jego par. 5, określający warunki wyłączenia gruntów z produkcji, i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./, nie mający zastosowania w tej sprawie. Można więc przyjąć, że przy sporządzaniu decyzji Naczelnika nie konfrontowano jej podstawy prawnej i sentencji z właściwymi przepisami prawa materialnego. W rezultacie zasoby Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych pomniejszono o ponad 65 mln zł.
Na wynik sprawy nie ma wpływu niefortunne nawiązanie w decyzji Ministra do wad oświadczenia woli, trafnie zakwestionowane w skardze. Przepisy art. 82-88 kodeksu cywilnego, dotyczące wad oświadczenia woli, nie mają zastosowania do decyzji administracyjnych. Użyte w art. 82 Kc określenie "swobodne powzięcie decyzji" oznacza jedynie sposób kształtowania się woli strony stosunku cywilnoprawnego i nie dotyczy okoliczności wydania decyzji jako indywidualnego aktu administracyjnego.
W ocenie sądu dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa z powodu rażącego naruszenia prawa. W par. 5 ust. 2 cytowanego rozporządzenia przykładowo wymieniono warunki, jakim powinna odpowiadać pod względem treści decyzja dotycząca wyłączenia gruntów z dotychczasowej produkcji. Każdy z tych warunków ma cechy znanych w teorii prawa decyzji częściowych. Na tle rozpoznawanej sprawy nie zachodziła konieczności stwierdzenia nieważności pkt 1 i 4 decyzji Naczelnika, dotyczących zezwolenia na wyłączenie z produkcji 0,53 ha gruntów i wykorzystania części ziemi uprawnej z terenu inwestycji. W razie stwierdzenia nieważności całej decyzji szczególnie dotkliwe dla skarżących Zakładów byłyby skutki utraty zezwolenia na wyłączenie z produkcji 0,53 ha, określonego w jej pkt 1, w postaci konieczności zastosowania przepisów dotyczących samowolnego wyłączenia gruntów, zawartych w art. 39 ust. 1 powyższej ustawy /wymierzenie dziesięciokrotnej należności/.
Nie są odosobnione wypadki ustalenia jedną decyzją kilku kandydatów na nabywców znacznych obszarów gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, a także obejmowania jednym postępowaniem scaleniowym wieluset hektarów rozdrobnionych gruntów. Prezentowane w niektórych opracowaniach /na przykład w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1985, str. 233/ poglądy o stwierdzaniu tylko w całości nieważności decyzji dotkniętych jakąkolwiek wadą spośród wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa nie mogą być uwzględniane w takich sprawach. Nie ma bowiem żadnego uzasadnienia do eliminowania z obiegu prawnego - i to w dodatku ze skutkiem ex tunc - prawidłowych rozstrzygnięć w pozostałych częściach, jeżeli tylko fragmenty decyzji rażąco naruszają prawo.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 5 Kpa orzekł jak w sentencji.