Uzasadnienie
Z aktów notarialnych z dnia 10 grudnia 1987 r. i 5 maja 1988 r. wynika, że Kazimierz W. kupił w mieście K.-J. przy ul. Z. nr 9 działkę nr 35 o obszarze 33 ary 18 metrów kwadratowych, oznaczoną jako las /B2/Ls i LS V/. Notariusz poinformował go, że zgodnie z zatwierdzonym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta K.-J. działka ta znajduje się na terenie przeznaczonym pod lasy ochronne strefy "A" uzdrowiskowej, przewidziane w planie na cele uzdrowiskowe, przy założeniu maksymalnej ochrony i istniejącego drzewostanu. Istniejąca zabudowa mieszkaniowa i usług nieuciążliwych może być jedynie remontowana.
Skarb Państwa nie wykonał prawa pierwokupu tej działki leśnej na podstawie art. 27 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zagospodarowaniu lasów nie stanowiących własności Państwa /Dz.U. nr 48 poz. 283/. Na zakupionej działce znajdował się dom mieszkalny murowany, pięcioizbowy, wybudowany przed 1938 r., oraz drewniany budynek gospodarczy.
W dniu 3 października 1988 r. komisja Urzędu Miasta K.-J. stwierdziła w czasie oględzin, że Kazimierz W. wzniósł na działce dwa garaże blaszane z przeznaczeniem na magazyny materiałów budowlanych, nie mając pozwolenia na ich budowę. Ponadto, w związku z informacją jednego z sąsiadów, że Kazimierz W. w szybkim tempie wycina na działce drzewa, udała się na miejsce czteroosobowa komisja Urzędu Miasta i Gminy, która zastała świeże ślady zasypanych miejsc po usuniętych drzewach, odkopane korzenie przy dwóch zdrowych sosnach, przy czym na jednej sośnie w górnej jej części założona była lina odciągowa, na placu zaś leżały pocięte na drewno tartaczne świeżo ścięte sosny, których obwód na wysokości pierścieni wynosił 1,50 m i 1,40 m /sosny te były przykryte folią/. Stwierdzono, że na działce jest jeszcze 47 sosen, 3 świerki, 2 lipy, 1 brzoza i 1 sosna sucha.
Powołano biegłego, który wyliczył wartość wyciętego drzewostanu w wysokości 789 zł za 1 m3.
W dniu 9 października 1989 r. czteroosobowa komisja Urzędu Miasta i Gminy stwierdziła, że na działce Kazimierza W. jest kontynuowana bez zezwolenia budowa budynku pensjonatowego, którą prowadzi on mimo wydanej decyzji o rozbiórce.
Komisja dokonała obmiaru obszaru wyłączonego z produkcji leśnej pod budowę budynku pensjonatowego i basenu, stwierdzając, że jest to 500 m2. Budynek był już w tym czasie wzniesiony w stanie surowym.
Decyzją z dnia 8 stycznia 1990 r. Naczelnik Miasta i Gminy K.-J., na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./, wymierzył Kazimierzowi W. jednorazową dziesięciokrotną należność za wyłączenie bez zezwolenia 500 m2 gruntów leśnych z produkcji leśnej w wysokości 120.375.000 zł.
Od decyzji tej Kazimierz W. złożył odwołanie, ale Wojewoda W-ki decyzją z dnia 22 czerwca 1990 r. Nr G.4.2/4415/907/40/90 utrzymał ją w mocy.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Kazimierz W. wznosił o uchylenie tej decyzji, twierdząc że: "pozostaje ona w sprzeczności z istniejącym prawem, stanem faktycznym oraz kierunkami rozwoju naszego Państwa, nakreślonymi przez Rząd i Parlament. Decyzja, jej sposób uzasadnienia jest świadectwem myślenia i działania nomenklatury, która dalej tkwi w strukturach władzy. Celem działania byłych pracowników dawnej władzy było i jest maksymalnie przeszkadzanie w realizacji inicjatyw gospodarczych i innych". Zdaniem Skarżącego, działał on zgodnie z prawem, bo budowany przez niego pensjonat jest "zawsze dla najbardziej zatwardziałego urzędnika elementem infrastruktury uzdrowiska". Działka nie może być traktowana jako las gospodarczy, bo stały na niej dwa budynki. Drzewa, które tam rosną, służyły ludziom, a nie produkcji drewna. Uporządkował teren, ale go nie zdewastował. Nie jest też prawdą, że wycinał drzewa. Brak pozwolenia na budowę nie wynika ze złej woli, "lecz ze ślamazarnego, opieszałego działania urzędu w K".
Odpowiadając na skargę, organ administracji wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę, zważył, co następuje:
Zadanie Naczelnego Sądu Administracyjnego polega na badaniu zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Badając w tym zakresie decyzję zaskarżoną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./ grunty leśne znajdujące się w granicach administracyjnych miast, jak również w uzdrowiskach i na obszarach ochrony uzdrowiskowej, o których mowa w przepisach o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, zalicza się do lasów ochronnych. W lasach ochronnych nie mogą być wznoszone budynki i budowle, z wyłączeniem służących gospodarce leśnej, obronności kraju i bezpieczeństwu wewnętrznemu, oznakowaniu nawigacyjnemu, ochronie zdrowia oraz wypoczynkowi i obsłudze turystów.
Wyłączenie z produkcji gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne może nastąpić tylko na podstawie decyzji naczelnika gminy, określającej warunki tego wyłączenia /art. 13 ust. 1 cytowanej ustawy/. Osoba wyłączająca grunty z produkcji obowiązana jest uiścić należność i opłaty roczne oraz - w odniesieniu do gruntów leśnych i zadrzewionych - jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu /art. 13 ust. 2 tej ustawy/. Za wyłączenie z produkcji lasów ochronnych należność i opłaty roczne podwyższa się o 50 procent /art. 13 ust. 4 ustawy/. Z kolei przepis art. 39 ust. 1 ustawy stanowi, że w razie stwierdzenia, iż grunty zostały przez właściciela wyłączone z produkcji bez zezwolenia, niezależnie od kar przewidzianych w przepisach o ochronie i kształtowaniu środowiska naczelnik gminy wymierza właścicielowi jednorazowo dziesięciokrotną należność na rzecz Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych lub Funduszu Leśnego.
Jest bezsporne w sprawie, że działka nr 35, którą nabył skarżący w 1988 r., jest działką leśną w rozumieniu par. 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 20 poz. 149/ i położona jest na terenie miasta. Bezsporne jest także, że na tej działce skarżący zbudował bez pozwolenia budynek pensjonatowy i basen kąpielowy i z tego tytułu powinien być obciążony stosownymi opłatami. Twierdzenie zawarte w skardze, iż "brak pozwolenia na budowę nie wynika z mojej złej woli, lecz ze ślamazarnego, opieszałego działania urzędu w K.", nie ma żadnego znaczenia dla oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem.
Jednakże mimo powyższych stwierdzeń należy zauważyć, że sposób i podstawy wyliczenia opłat, jakimi został obciążony skarżący, mogą budzić wątpliwości, co nie pozwala Sądowi na jednoznaczną ocenę ich prawidłowości, a co za tym idzie - ocenę zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. W zaskarżonej decyzji nie ustalono w sposób jednoznaczny, jaka powierzchnia gruntu została wyłączona z produkcji leśnej i w jakim czasie.
W aktach znajduje się odręczny szkic geodety gminnego z dnia 4 stycznia 1990 r., bez wskazania, co on oznacza; prawdopodobnie ma on oznaczać szkic budynku z podaniem licznych zapisów liczbowych. U dołu kartki znajduje się zapis liczbowy składający się z różnych działań matematycznych, których końcowy wynik równa się 411 m2. Poszczególne liczby tego zapisu częściowo znajdują swe odpowiedniki wśród liczb umieszczonych na szkicu, niektórych jednak liczb na szkicu nie odnaleziono, co uniemożliwia sprawdzenie prawidłowości wyliczenia. Gdyby ten szkic miał być przez Sąd traktowany jako dowód, powinien przede wszystkim wskazywać, jaki obiekt został na nim przedstawiony i na jakiej działce, oraz powinien być wyjaśniony sposób wyliczenia powierzchni opisowo, a nie w formie wzoru matematycznego, zawierającego wyłącznie liczby, których część w ogóle nie figuruje na odręcznym szkicu.
Z końcowego zdania "pow. pod budynkiem 410 m2, droga dojazdowa 90 m2, razem 500 m2 można by wywnioskować, że jest to załącznik do decyzji, wskazujący, jaka powierzchnia gruntu leśnego została objęta decyzją organu I instancji z dnia 8 stycznia 1990 r.
Do akt została również dołączona mapa, która "przedstawia stan z listopada 1982 r.", oznaczono na niej kolorem czarnym obrys budowli i kolorem czerwonym tereny, które wyłączono z produkcji. Na mapie znajduje się tekst, że stanowi ona "załącznik do decyzji nr 585 z dnia 22.06.1990 r.", czyli decyzji organu II instancji. Do mapy dołączono wyjaśnienie, że powierzchnia pierwszej zabudowy według obrysu fundamentów wynosi 410 m2, powierzchnia terenu szerokości 1 m dookoła budynku wynosi 60 m2, teren B2/Ls V zaś wynosi 50 m2. Ostatecznie powierzchnię wyłączoną na skutek tej zabudowy autor wyprowadza na 420 m2 /410 + 60 - 50 = 420/. Obliczając według tej samej zasady powierzchnię drugiej zabudowy /basenu/, autor ustala powierzchnię wyłączoną z produkcji na 282 m2 /280 + 48 - 46 = 282/. Dodatkowo podał, że zespół osadników stanowi 19 m2. Zsumowanie tych trzech pozycji /420 + 282 + 19/ stanowi wielkość 721 m2, podaną w decyzji organu II instancji. Sposób obliczenia powierzchni 500 m2 w decyzji organu I instancji, na którą prawdopodobnie składa się 410 m2 "pod budynkiem" i 90 m2 "droga dojazdowa" /według wskazań wyżej omówionego szkicu/, oraz sposób obliczenia powierzchni w tym wyjaśnieniu znacznie się różnią.
Przede wszystkim należy podkreślić, że osoba sporządzająca wyjaśnienie uwzględnia fakt, iż część terenu była już wcześniej wyłączona z produkcji, i tę powierzchnię odejmuje /na przykład przy zabudowie oznaczonej numerem I - 410 m2 minus 50 m2/, czego nie czyni geodeta gminny. Pod odjęciu od powierzchni zabudowy 410 m2 już wcześniej wyłączonej powierzchni 50 m2 powierzchnia samowolnie wyłączona wynosiłaby 360 m2. Sąd ogranicza się tu jedynie do rozważań dotyczących zabudowy terenu budynkiem pensjonatowym, wobec stwierdzenia w decyzji organu I instancji, iż wymierzone opłaty dotyczą budynku pensjonatowego, oraz stwierdzenia w decyzji organu II instancji, że dopiero w dniu 23 maja 1990 r. stwierdzono, iż skarżący przystąpił "do realizacji basenu kąpielowego oraz zespołu osadników".
Organ II instancji, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji i opierając się na zasadach obliczenia powierzchni wyłączonej z produkcji według opracowania własnego pracownika, dopuścił do sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć, gdyż organ I instancji do powierzchni wyłączonej zaliczył prawdopodobnie 410 m2 pod budynkiem i 90 m2 drogi dojazdowej, której w wyliczeniu i w decyzji organu II instancji nie uwzględniono, natomiast odliczono od powierzchni 410 m2 powierzchnię starej zabudowy wynoszącą 50 m2.
Osobnym zagadnieniem jest kwestia potraktowania jako powierzchni wyłączonej z produkcji 60 m2 stanowiących teren o szerokości 1 m dookoła budynku. W decyzji organu II instancji znajduje się na ten temat jedynie zdanie, że do ogólnej powierzchni wyłączonej wliczono teren "wokół budynków niezbędny do ich konserwacji". W tym przedmiocie brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, dlaczego uznaje się za wyłączoną z produkcji szerokość 1 m, a nie na przykład pół metra lub 2 metry. Nie wskazano również żadnej podstawy prawnej, uzasadniającej uznanie terenu nie znajdującego się pod zabudową za wyłączony z produkcji. Z definicji ustawowej, zawartej w art. 4 pkt 8 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych /wyżej cytowanej w pełnym brzmieniu/ wynika, że przez pojęcie wyłączenia gruntów z produkcji "rozumie się (...) zaniechanie rolniczego lub leśnego użytkowania gruntów". Organ II instancji danych takich nie wykazał. Ponadto należy zauważyć, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym i organ II instancji nie miał uprawnień do orzekania w tym zakresie, skoro nie było to przedmiotem orzeczenia organu I instancji.
Kolejną kwestią jest sposób wyliczenia kwot, którymi skarżący powinien być obciążony. Rozporządzenie cytowane wyżej w pełnym brzmieniu przewiduje pięć różnych typów siedliskowych: 1/ las, 2/ las mieszany, 3/ bór mieszany oraz dwa rodzaje borów: 1/ świeży, wilgotny i górski oraz 2/ suchy i bagienny.
W zależności od typu siedliskowego inna równowartość 1 m3 drewna sosnowego II klasy jakości stanowi podstawę naliczenia opłat. W niniejszej sprawie nie wykazano, czy jest opracowany plan urządzenia terenu leśnego i na jakim siedlisku według tego plany położona jest działka skarżącego, czy też planu takiego nie ma, a ustalenie typu siedliskowego wykonał biegły leśnictwa w ekspertyzie z dnia 11 listopada 1989 r., przyjmując, że jest to typ siedliskowy lasu bór mieszany świeży. Kwestia ta, jako mająca zasadnicze znaczenie w sprawie, powinna być odpowiednio wyjaśniona i ewentualnie udokumentowana. W aktach operuje się kilkoma ewidencyjnymi skrótami literowymi, jak B2/Ls V i Ls V /w akcie notarialnym i w piśmie geodety gminnego z dnia 15 marca 1990 r./. W piśmie natomiast z dnia 18 kwietnia 1990 r., powołującym się na ewidencję gruntów, operuje się wyłącznie skrótem literowym Ls V, a w załączniku do decyzji - skrótem "B2/Ls V". Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy jednoznacznie ustalić charakter lasu lub gruntu leśnego i odpowiednią dokumentację dołączyć do akt sprawy.
Następną kwestią jest ustalenie ceny 1 m3 drewna tartacznego sosnowego II klasy jakości. W aktach brak jest cennika, z którego cena ta ma wynikać. Biegły opracował ekspertyzę z dnia 11 listopada 1989 r., w której pismem maszynowym wpisał ceny kilkakrotnie niższe, pismem ręcznym zaś poprawił je na ceny kilkakrotnie wyższe /na przykład 82.600 zł poprawiono na 214.000 zł/, a podstawę do naliczenia należności z 9.292 zł poprawiono na 24.075 zł. Jednocześnie zamieścił omówienie następującej treści: "poprawiono: zmiana cennika przez OZLP W-wa w tym czasie, data 22.11.89 i podpis". Zarówno decyzja, jak i ekspertyza nie wskazują, jakie ceny drewna obowiązywały w czasie wyłączenia gruntu z produkcji i czy te ceny zostały przyjęte do wyliczenia obciążenia skarżącego opłatami.
Z treści ekspertyzy można wnioskować, że w czasie jej opracowania /a miało to miejsce już po wyłączeniu grunty z produkcji - w dniu 11 listopada 1989 r./ obowiązywały ceny drewna tartacznego znacznie niższe, zmiana cen zaś nastąpiła między 11 a 22 listopada 1989 r. Gdyby tak było w rzeczywistości - co z akt nie wynika wprost - wówczas zmiana cen drewna, wprowadzona po dacie wyłączenia gruntu leśnego z produkcji, nie miałaby w sprawie żadnego znaczenia. Właściciel wyłączający samowolnie grunt leśny z produkcji obowiązany jest uiścić opłaty wyliczone według cen drewna obowiązujących w dniu wyłączenia. Ta kwestia nie była przedmiotem rozważań organów obu instancji i powinna być ustalona z taką dokładnością, jaka jest konieczna dla prawidłowego wyliczenia należności.
Poza powyższymi rozważaniami należy zauważyć, że organ II instancji obciąża skarżącego niestawiennictwem na oględzinach terenu, mimo że w aktach znajduje się wyjaśnienie skarżącego, iż w dniu 11 kwietnia 1990 r. przebywał za granicą, a o wizji lokalnej wyznaczonej na dzień 23 maja 1990 r. otrzymał zawiadomienie w dniu 26 maja 1990 r. /dokument wystawiony przez pocztę/. Ponieważ zasadą jest obowiązek zapewnienia stronie udziału w każdej czynności i możliwości składania wyjaśnień /art. 10 par. 1 Kpa/ o dacie dokonywania oględzin strona powinna być zawiadomiona z odpowiednim wyprzedzeniem.
Z wyżej wskazanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 1 i 2 ust. 1 i 3 oraz art. 208 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, orzekając o kosztach postępowania jak w sentencji.