Uzasadnienie
Główna Komisja Weryfikacyjna Związku Bojowników o Wolność i Demokrację decyzją z dnia 24 listopada 1982 r. utrzymała w mocy decyzję Zarządu Wojewódzkiego tego Związku, odmawiającą Michałowi T. wydania zaświadczenia uprawniającego do świadczeń przewidzianych ustawą o szczególnych uprawnieniach kombatantów.
Dnia 3 grudnia 1982 r. Michał T. zwrócił się z kolejną próbą o rozpatrzenie jego sprawy i wydanie mu zaświadczenia. Zarząd Główny tego Związku, po rozpoznaniu sprawy w trybie nadzoru, decyzją ostateczną z dnia 20 stycznia 1983 r. stwierdził, że nie znajduje podstaw do uchylenia lub zmiany swej decyzji z dnia 24 listopada 1982 r., zamieszczając jednocześnie pouczenie o możliwości złożenia skargi na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Michał T. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając decyzji błędną ocenę okoliczności faktycznych przez przyjęcie, że jego pobyt w hitlerowskich obozach koncentracyjnych był związany ze skazaniem go w 1938 r. na 13 lat więzienia za pozbawienie życia człowieka, podczas gdy faktycznie było to wynikiem prześladowań politycznych i narodowościowych. Skarżący podaje, że został oskarżony przez Niemca - Augusta W. - z sąsiedniej wsi G., ponieważ odmówił wykonania pracy w jego gospodarstwie rolnym i w sprzeczce powiedział, że Polska istnieje i istnieć będzie. Było to powodem aresztowania skarżącego jako sabotażysty uchylającego się od pracy i niebezpiecznego dla narodowości niemieckiej, a następnie osadzenia go w hitlerowskich obozach koncentracyjnych.
Skarżący przyznaje, że był skazany w Polsce przedwrześniowej, ale zaznacza, że ubiega się o zaświadczenie kombatanckie na podstawie wydarzeń i zaszłości wojennych i powojennych, podkreślając przy tym, że przez sądy PRL nie był karany, jest rolnikiem, pracuje w swoim gospodarstwie rolnym i wywiązuje się ze wszystkich świadczeń wobec Państwa. W związku z tym twierdzi, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca i powinna ulec uchyleniu, ponieważ przysługuje mu prawo do świadczeń kombatanckich na podstawie ustawy z dnia 26 maja 1982 r. o szczególnych uprawnieniach kombatantów /Dz.U. nr 16 poz. 122/. Powoływał się także na pismo Międzynarodowego Komitetu Czerwonego Krzyża w Arolsen z dnia 5 sierpnia 1971 nr T/D-215 115.
Zarząd Główny Związku bojowników o Wolność i Demokrację wniósł o oddalenie skargi, ponieważ skarżący nie był więziony w obozach koncentracyjnych ze względów politycznych, narodowościowych lub rasowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do obowiązujących przepisów, w szczególności zaś art. 16 par. 2 i art. 196 par. 1 Kpa, Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do kontroli decyzji administracyjnych wyłącznie pod kątem ich zgodności z przepisami prawa i może zaskarżoną decyzję wzruszyć jedynie w wypadku, gdy narusza ona obowiązujące przepisy; w przeciwnym razie obowiązany jest skargę oddalić.
Sprawa objęta skargą rozpatrywana była pod rządami dwóch ustaw: ustawy z dnia 23 października 1975 r. o dalszym zwiększeniu świadczeń dla kombatantów i więźniów obozów koncentracyjnych /Dz.U. nr 34 poz. 186= oraz ustawy z dnia 26 maja 1982 r. o szczególnych uprawnieniach kombatantów /Dz.U. nr 16 poz. 122/, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1983 r. i uchyliła poprzednio obowiązującą ustawę, przy czym sprawy wszczęte na podstawie przepisów poprzednio obowiązujących, a nie zakończone do dnia wejścia w życie nowej ustawy, rozpatrywane są zgodnie z przepisami ustawy nowej /art. 25 i 24/.
Ustawa z dnia 23 października 1975 r. przyznawała szczególne uprawnienia, zwane świadczeniami, członkom Związku bojowników o wolność i Demokrację oraz osobom, które nie są członkami tego związku, ani nie zamierzają do niego wstąpić, jednakże odpowiadają warunkom wymaganym dla uzyskania członkostwa związku. Obie te grupy obywateli muszą nadto spełniać dwa dodatkowe warunki: posiadać obywatelstwo polskie i zamieszkiwać na terenie PRL. Aktem stwierdzającym, że określonej osobie, będącej lub nie będącej członkiem Związku, przysługują uprawnienia przewidziane w ustawie, było "zaświadczenie" wydane przez właściwy organ Związku.
Rozstrzygnięcia organów Związku w sprawie przyjęcia obywatela w poczet swych członków lub wyłączenie go spośród członków tego związku, jako dotyczące życia wewnątrzorganizacyjnego, nie stanowią decyzji administracyjnych i nie podlegają kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Inny natomiast charakter miały "zaświadczenia". Stwierdzały one uprawnienia określonych osób do świadczeń przewidzianych w ustawie, a więc oddziaływały niejako "na zewnątrz" i były wyrazem wykonywania przez Związek funkcji w zakresie administracji państwowej. zgodnie więc z art. 1 par. 2 pkt 2 Kpa w postępowaniu przed organami Związku w sprawach o wydawanie takich zaświadczeń powinny być stosowane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Wbrew swej nazwie takie "zaświadczenie" było decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 Kpa, a nie zaświadczeniem, o którym mowa w art. 217-220 Kpa. O charakterze danego aktu decyduje bowiem jego istota, a nie nazwa. Zaświadczenia, o których mowa w art. 217-220 Kpa, potwierdzają jedynie określony fakt lub stan prawny, który został już ustalony odpowiednim aktem prawnym albo jest znany organom administracji na podstawie prowadzonej ewidencji, rejestru lub innych danych znajdujących się w ich posiadaniu /por. art. 217 par. 2 i art. 218 par. 1 Kpa/.
Zaświadczenia stwierdzające uprawnienia do świadczeń kombatanckich ustalały, jakie prawa /i ewentualnie obowiązki/ wynikają dla danej osoby z przepisów prawa; ustalenie takie miało charakter wypowiedzi autorytatywnej organu orzekającego o treści uprawnienia lub obowiązku, powinno więc być poprzedzone wnikliwym postępowaniem wyjaśniająco-dowodowym. Na tak ustalone uprawnienia /lub obowiązek/ można skutecznie powoływać się w stosunkach prawnych. zaświadczenie takie stanowi akt prawny wydany w sprawie indywidualnej, pochodzącej od organu uprawnionego do jego wydania. Akt ten - do czasu jego zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności przez uprawniony organ - korzysta z domniemania ważności, a zatem zaświadczenie takie odpowiadało warunkom decyzji administracyjnej o charakterze deklaratoryjnym. A ponieważ uprawnienia, których posiadanie zaświadczenie takie stwierdzało, mają charakter socjalny oraz dotyczą zakresu opieki społecznej, przeto stanowiło ono decyzję wydaną w sprawach określonych w art. 196 par. 2 pkt 19 i 20 Kpa, a w konsekwencji podlegało kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Nowa ustawa z dnia 26 maja 1982 r. używa już w tych sprawach określenia "orzeczenie" i stanowi, że o spełnianiu przez poszczególne osoby warunków do uzyskania uprawnień przewidzianych w tej ustawie i o ustalenia okresów działalności kombatanckiej orzekają organy Związku i orzeczenie takie jest podstawą do przyznania świadczeń oraz innych uprawnień przewidzianych w ustawie /art. 3/, natomiast dokumentem stwierdzającym spełnienie warunków wymaganych do uzyskania tych świadczeń i uprawnień jest zaświadczenie lub legitymacja kombatanta, wystawione przez właściwy zarząd wojewódzki Związku na podstawie orzeczenia tego organu o spełnieniu przez kombatanta warunków wymaganych do uzyskania świadczeń i uprawnień /por. par. 2 rozporządzenia Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 22 grudnia 1982 r. w sprawie postępowania przy ustalaniu świadczeń i szczególnych uprawnień przysługujących kombatantom - Dz.U. nr 43 poz. 286/.
A zatem według nowych przepisów następuje rozróżnienie między "orzeczeniem" organu związku w przedmiocie spełniania przez daną osobę warunków do uzyskania świadczeń i uprawnień przewidzianych w cytowanej ustawie z dnia 26 maja 1982 r. a "zaświadczeniem", które wystawiane jest /podobnie jak legitymacja kombatanta/ przez właściwy zarząd wojewódzki Związku na podstawie orzeczenia tego organu o spełnianiu przez kombatanta warunków do uzyskania wymaganych świadczeń i uprawnień.
Orzeczenie organów Związku stanowi decyzję w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego i powinno zawierać dane określone w art. 107 tego kodeksu, zaświadczenie natomiast zostało sprowadzone obecnie do rangi dokumentu i powinno zawierać dane określone w par. 3 cytowanego rozporządzenia z dnia 22 grudnia 1982 r.
Pod rządami nowego ustawodawstwa zatem przy wydawaniu orzeczeń stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, natomiast do wydawania zaświadczeń - przepisy działu VII Kpa /art. 217-220/.
Wydane poprzednio na podstawie ustawy z dnia 23 października 1975 r. "zaświadczenia", mające charakter decyzji administracyjnych, pozostają w mocy /art. 21 ustawy z dnia 26 maja 1982 r./ i nadal stanowią podstawę do korzystania ze świadczeń i uprawnień przewidzianych w nowych przepisach. jeżeli jednak potrzebne jest ustalenie okresu działalności kombatanckiej, to podlega one wymianie na obecnie stosowane zaświadczenia lub legitymacje kombatanckie /par. 10 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 1982 r./.
Zarówno na podstawie dawnych, jak i nowych przepisów, stwierdzenie spełniania warunków do uzyskania uprawnień kombatanckich oraz przyznania świadczeń i uprawnień kombatanckich następuje na wniosek zainteresowanej osoby, która powinna przedstawić dokumenty uzasadniające ten wniosek.
W sprawie objętej skargą Michał T. przedstawił jako dowód przemawiający za przyznaniem mu świadczeń i uprawnień pismo Komitetu Międzynarodowego Czerwonego Krzyża w Arolsen z dnia 5 sierpnia 1971 nr T/D-215 115. Organy Związku, zarówno w postępowaniu zwyczajnym /przed organami I i II instancji/, jak i w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru przez Zarząd Główny Związku, przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i na podstawie zebranego materiału dowodowego, a w szczególności cytowanego pisma Komitetu Międzynarodowego Czerwonego Krzyża i złożonych na piśmie wyjaśnień skarżącego, przyjęły, że brak jest podstaw do uznania, iż pobyt skarżącego w obozach koncentracyjnych był spowodowany względami politycznymi, narodowościowymi lub rasowymi, a w konsekwencji brak jest podstaw do przyznania skarżącemu prawa do świadczeń i uprawnień kombatanckich.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Zarządu Głównego Związku dodał, że z zebranego materiału dowodowego zdaje się wręcz wynikać, że pobyt skarżącego w obozach koncentracyjnych był wynikiem popełnienia przez niego przestępstwa pozbawienia życia człowieka, za które został w 1938 r. skazany przez sądy polskie na 13 lat więzienia. W ocenie Sądu ustalenie takie znajduje podstawę w materiale dowodowym sprawy, poczynione zostało zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów i cech dowolności nie nosi. Wobec tego zaś, że stosownie do ustawy z dnia 26 maja 1982 r. określone w niej uprawnienia przysługują osobom więzionym w hitlerowskich obozach koncentracyjnych ze względów politycznych, narodowościowych lub rasowych, co w odniesieniu do skarżącego nie zachodzi, przeto odmowna decyzja tych organów zgodna jest z przepisami prawa materialnego.
Wprawdzie zaskarżona decyzja /jak i poprzednie decyzje organów Związku wydane w sprawie objętej skargą/ nie odpowiada warunkom przewidzianym w art. 107 Kpa dla decyzji administracyjnych, ale to naruszenie przepisów postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a zatem nie mogło w myśl art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa stanowić dostatecznej podstawy do jej uchylenia.
W tej sytuacji skarga nie mogła być uwzględniona i na podstawie art. 207z par. 5 Kpa należało ją oddalić.
Należy dodać, że organy Związku przy przeprowadzaniu postępowania w tych sprawach powinny ściśle przestrzegać przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, wydawane decyzje zaś powinny być zgodne z warunkami określonymi w art. 107 tego kodeksu /i sporządzone pismem maszynowym/. Przysłane do Naczelnego Sądu Administracyjnego akta powinny być kompletne, a odpowiedź na skargę powinna zawierać ustosunkowanie się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów.