Uzasadnienie
M-ckie Zakłady Przemysłu Wełnianego "M" w T. M. wystąpiły w dniu 30 maja 1977 r. do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Piotrkowie Trybunalskim o wydanie zezwolenia na okresowe przekraczanie między innymi najwyższych dopuszczalnych natężeń hałasu w tkalniach zakładów "A" i "B" tego przedsiębiorstwa. Źródłem hałasu były krosna tkackie, pracujące w starych budynkach. Zakłady wyjaśniły, że od 1976 r. prowadzą modernizację urządzeń między innimi przez wymianę krosien na nowoczesne, jednakże nie pozwoli to na obniżenie hałasu poniżej wymaganego poziomu /dopuszczalna granica do 90 dB/. W perspektywie przewiduje się budowę nowego wydziału, w toku której uwzględni się potrzeby wyciszenia pomieszczeń. Ówczesne Zjednoczenie Przedsiębiorstw Wełnianych - Północ w Ł. dodatkowo powiadomiło Inspektora, że będą podejmowane działania w celu wyciszenia pracy krosien, takie jak instalowanie przy krosnach osłon akustycznych, których produkcja będzie podjęta na skalę przemysłową zgodnie z uchwałą Kolegium Ministerstwa Przemysłu Lekkiego, oraz dobór elementów budowlanych mających odpowiednią chłonność akustyczną. Planuje się też w okresie 1979-1980 r. instalację nowoczesnych krosien produkcji radzieckiej o niskiej głośności. zdaniem Zjednoczenia, termin do końca 1980 r. był realnym terminem doprowadzenia sytuacji w "M" do stanu zgodnego z normami /pismo Zjednoczenia z 29 grudnia 1977 r. nr TN-45-161/265/77/EL.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 28 lutego 1978 r. zezwolił Zakładom "M" na przekraczanie w okresie do 31 grudnia 1979 r. najwyższych dopuszczalnych stężeń hałasu w obu zakładach z zachowaniem ustalonych warunków.
Kierownictwo Zakładów wystąpiło w dniu 21 grudnia 1979 r. do Inspektora o przedłużenie ważności zezwolenia, uzasadniając to tym, że zainstalowanie 104 nowoczesnych krosien typu MAV 94-96 dB oraz wydatne zmniejszenie liczby obsługujących je osób, instaluje się 30 krosien radzieckich typu KW-1, a w 1980 r. nastąpi wdrożenie krajowej produkcji akustycznych osłon krosien.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na ten wniosek decyzją, z dnia 7 stycznia 1980 r., przedłużył termin ważności wydanego zezwolenia do dnia 31 grudnia 1980 r.
W dniach 19 i 22 listopada 1982 r. Państwowy terenowy Inspektor Sanitarny w T. M. dokonał za pośrednictwem podległego mu personelu pomiarów natężenia poziomu dźwięków w obu tkalniach Zakładów "M", stwierdzając, że natężenie to wynosiło w granicach od 93 do 100 dB, w następstwie czego decyzją z dnia 23 listopada 1982 r. nr TSS-IV-I-1434/2-82, zobowiązał dyrekcję Zakładów do doprowadzenia poziomu dźwięków do granic obowiązującej normy na wszystkich typach krosien w tkalniach zakładów "A" i "B" w terminie do dnia 30 czerwca 1983 r. Jako podstawę prawną decyzji powołał art. 14 ust. 1 pkt 3 dekretu z dnia 14 sierpnia 1954 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej /Dz.U. nr 37 poz. 160/, art. 207 i 212 kodeksu pracy oraz art. 104 Kpa. Od decyzji tej dyrekcja Zakładów odwołała się w dniu 2 grudnia 1982 r. do drugiej instancji /odwołania w aktach administracyjnych sprawy brak/.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z dnia 15 grudnia 1982 r. nr WSSE-IV-1-1434/82 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przekroczenie natężenia dopuszczalnego poziomu dźwięków na wszystkich typach krosien jest bezsporne i stało się przyczyną choroby zawodowej uszkodzenia słuchu w 6 przypadkach w 1981 r., a 7 w roku 1982.
Jako podstawę prawną decyzji Inspektor Wojewódzki powołał art. 17 ust. 3 wyżej wymienionego dekretu z 1954 r., art. 17 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. nr 24 poz. 151/ oraz art. 138 par. 1 Kpa.
Dyrekcja Zakładów "M" zaskarżyła tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismem z dnia 17 stycznia 1983 r., w którym przedstawiła przebieg sprawy, środki podjęte w celu zmniejszenia hałasu, jak zainstalowanie najnowocześniejszych krosien produkcji francuskiej i radzieckiej i zlecenie podwieszenia elementów dźwiękochłonnych nad krosnami. Stwierdziła też, że do czasu zmiany w konstrukcjach krosien tkackich wykonanie decyzji w okresie do dnia 30 czerwca 1983 r. jest nierealne, w związku z czym zaskarżona decyzja jest nieważna, jako niewykonalna w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi, wskazując, poza argumentami zawartymi już w uzasadnieniu odwołania, że wydane decyzje nie noszą trwałych cech niewykonalności, gdyż ich wykonalność jest uzależniona od środków podejmowanych przez zakład pracy, a obowiązkiem inspekcji jest egzekwowanie obowiązków ustalonych przepisami. Brak oczekiwanych rezultatów był wynikiem także tego, że szereg przedsięwzięć nie było realizowanych przez Zakłady w sposób konsekwentny.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem administracyjnym w dniu 13 lipca 1983 r. pełnomocnik Zakładów przedstawił opinię Biura Studiów i Projektów Przemysłu Włókienniczego w Ł., z której wynika, że ograniczenie hałasu maszyn włókienniczych nie zostało rozwiązane u samych źródeł, to jest w skali produkcyjnej, i dlatego poszczególne zakłady włókiennicze nie mają możliwości technicznych obniżenia hałasu w eksploatowanych u siebie maszynach. W warunkach zakładu pożądane ograniczenie hałasu nie jest możliwe, natomiast pewne efekty zmniejszenia hałasu, ale tylko o ok. 3-4 dB, może dać adaptacja akustyczna pomieszczeń. Pełnomocnik powołał się nadto na zamieszczony w organie Centralnego Instytutu Ochrony Pracy "Bezpieczeństwo Pracy" /nr 6 z 1978 r./ artykuł pt. "Metody doboru ochronników słuchu", stwierdzający między innymi, że ochronniki słuchu mogą stanowić skuteczne zabezpieczenie przed hałasem. Pełnomocnik Inspektora Wojewódzkiego nie wyraził zainteresowania przedstawionymi dodatkowo materiałami i wniósł o oddalenie skargi, gdyż zadaniem Inspekcji jest kontrolowanie wykonania przepisów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie administracyjne wszczęte w dniu 30 maja 1977 r. toczyło się pierwotnie w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na okresowe przekraczanie najwyższych dopuszczalnych natężeń hałasu w tkalniach zakładów "A" i "B", a następnie przedłużenia uzyskanego zezwolenia. Ważność przedłużenia udzielonego decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora z dnia 7 stycznia 1980 r. wygasła z dniem 31 grudnia 1981 r. Jak wynikałoby z akt sprawy, skarżący nie występował już o ponowne przedłużenie ważności zezwolenia na podstawie par. 3 ust. 2 obowiązującego w tym okresie rozporządzenia Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 17 marca 1976 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w zakładach pracy /Dz.U. nr 13 poz. 77/. W związku z tym należy przyjąć, że po tym dniu skarżące Zakłady przestały formalnie korzystać z ochrony przed sankcjami prawnymi, wynikającymi z przepisów prawa, jest bowiem sprawą bezsporną, że poziom natężenia hałasu w obu tkalniach przekraczał dopuszczalne normy wynikające z tego rozporządzenia.
W związku z tym Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w piśmie nazwanym decyzją z dnia 15 grudnia 1982 r. nakazał "doprowadzenie natężenia poziomu dźwięków do granic obowiązującej Polskiej Normy (...)". Żaden z przepisów kodeksu pracy /działu X - Bezpieczeństwo pracy/, ani wydanego na jego podstawie cytowanego rozporządzenia Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z 1976 r., nie upoważniał organów Inspekcji Sanitarnej do wydawania decyzji w sprawie doprowadzenia natężenia poziomu hałasu do stanu zgodnego z prawem. powołany w uzasadnieniu organu pierwszej instancji art. 14 ust. 1 pkt 3 dekretu z 1954 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wprawdzie stanowi o wydawaniu decyzji przez organy tej inspekcji, nie jest to jednakże samodzielna podstawa prawna, lecz kompetencja wymagająca każdorazowego oparcia decyzji na odpowiednim przepisie prawa materialnego. Wynika to niedwuznacznie ze zwrotu: "(...) wydawania w ramach obowiązujących przepisów decyzji w sprawach (...)". organ drugiej instancji powołał jako podstawę działania między innymi dwa wyłączające się przepisy, określające prawną formę działania organów inspekcji: art. 138 par. 1 Kpa dotyczący odwołań od decyzji oraz art. 17 ust. 3 dekretu o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowiący, że od decyzji wydawanych w postępowaniu przymusowym w administracji przysługuje odwołanie w przypadkach przewidzianych przepisami o postępowaniu przymusowym w administracji. Art. 17 tego dekretu dotyczy innej fazy i innej prawnej formy działania organów administracji państwowej. Nie chodzi tu o zastosowanie normy prawnej do zindywidualizowanej sytuacji za pomocą decyzji, o której stanowi kodeks postępowania administracyjnego, lecz o wymuszenie zachowania zgodnego z prawem /obowiązku/, ustalonego uprzednio decyzją administracyjną albo zachowania wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa /art. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Dz.U. nr 24 poz. 151 ze zm./. W rozpoznawanej sprawie zatem było dopuszczalne tylko wyegzekwowanie obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa, a mianowicie: w sposób ogólny - przede wszystkim z art. 207 Kp i w szczególności - z wydanego na podstawie art. 208 Kp cytowanego rozporządzenia Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 17 czerwca 1976 r. ustalającego dopuszczalny poziom hałasu w zakładach. Użyte w art. 17 cytowanego dekretu określenia "decyzja" i "odwołanie" należy rozpatrywać w świetle obowiązującego w 1954 r., to jest w roku wydania dekretu o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu przymusowym w administracji /Dz.U. R.P. nr 36 poz. 342 ze zm./. rozporządzenie to bowiem używało takiej nomenklatury dla określenia rozstrzygnięć i środków odwoławczych. obowiązująca obecnie ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. nr 24 poz. 151 ze zm./ ustala jako podstawową prawną formę działania organu egzekucyjnego "postanowienie", a jako podstawowy środek odwoławczy "zażalenie" /por. art. 16/. Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się w postępowaniu egzekucyjnym tylko wówczas, jeśli przepisy ustawy nie zawierają własnych rozwiązań prawnych lub wyraźnie do niego odsyłają /por. art. 16 par. 3 i art. 17/.
Należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie nie chodzi o kwestie aparatury pojęciowej, a mianowicie o błędne nazwanie przez organ I instancji postanowienia egzekucyjnego - decyzją, zażalenia strony - odwołaniem oraz postanowienia instancji odwoławczej - również decyzją. Gdyby zresztą uznać, że wydane w sprawie akty administracyjne były w istocie postanowieniami egzekucyjnymi, a nie decyzjami, sąd administracyjny nie byłby właściwy do rozpoznawania skargi, która w związku z tym podlegałaby odrzuceniu, Sąd bowiem jest właściwy do rozpoznawania skarg na decyzje /art. 196 par. 1 Kpa/.
Postępowanie egzekucyjne w administracji /p.e.a./ rządzi się reżimem odrębnym od kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniami, o których była mowa. Tak np. obowiązuje tzw. wierzyciela wezwanie zobowiązanego do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego /art. 14 p.e.a./; wymaga się wystawienia tytułu wykonawczego /art. 23 i 26/; wydaje się postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego /art. 31/; dopuszcza się zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wyłącznie z przyczyn wymienionych w art. 32; na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego przysługuje zażalenie, które wnosi się w terminie 7 dni od dnia otrzymania lub ogłoszenia postanowienia /art. 16/; wniesienie zażalenia nie wstrzymuje w zasadzie postępowania egzekucyjnego /art. 16 par. 2/; wydaje się postanowienia o uchyleniu czynności egzekucyjnych lub odmowie ich uchylenia, na które przysługuje zażalenie /art. 56 par. 3/; postępowanie egzekucyjne podlega umorzeniu wyłącznie z przyczyn określonych w art. 57; w sprawie tej wydaje się postanowienie, na które przysługuje zażalenie.
Porównując ten tryb z trybem zastosowanym przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, opartym na ogólnym postępowaniu administracyjnym /Kpa/ należy dojść do wniosku, że w sprawie nie chodziło o zastosowanie tylko wadliwej terminologii do określenia czynności z zakresu postępowania egzekucyjnego w administracji, co byłoby uchybieniem prawnym nie mającym wpływu na legalność rozstrzygnięcia, lecz w sprawie nastąpiło zastosowanie nieprzewidzianego trybu postępowania i formy.
Skoro w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do działania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej przy zastosowaniu decyzji administracyjnych i stosowania w pełnym zakresie przepisów ogólnego postępowania administracyjnego, decyzje te - jako nie mające podstawy w przepisach prawa, określających prawną formę i tryb działania organów administracji - są dotknięte wadą nieważności. Wadą tą są dotknięte decyzje obu instancji.
Sąd zauważa nadto, że gdyby nawet nie kwestionował prawnej formy i trybu wydania zaskarżonej decyzji, lecz wyłącznie jej zgodności z przepisami prawa materialnego, musiałby ją uchylić, gdyż organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie rozważyły sprawy zwłaszcza w świetle art. 214 par. 2 Kpa, z którego wynika, że obowiązki wyposażenia maszyn i innych urządzeń technicznych w zabezpieczenia przed hałasem ciążą na wytwórcy tych urządzeń, a na użytkowniku tylko wówczas, gdy konstrukcja zabezpieczeń jest uzależniona od warunków lokalnych. Organy orzekające w ogóle nie badały zagadnienia repartycji tej odpowiedzialności i nie dały temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji.
Mając na uwadze powyższe ustalenia, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 207 par. 1 i 3 w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów na rzecz skarżącego orzeczono zgodnie z art. 208 Kpa.