Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 12 lipca 1994 r., II SA 781/93

Sprawa

sprawy ze skargi Prezesa "Radia (...)" na postanowienie Zarządu Krajowego Państwowej Agencji Radiokomunikacyjnej z dnia 4 lutego 1993 r. nr ZK PAR 110/93 w przedmiocie zabezpieczenia w formie oplombowania nadajnika i stacji 1/ stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia 2/ zasądził od Państwowej Agencji Radiokomunikacyjnej - Zarząd Krajowy na rzecz Zarządu "Radia (...)" kwotę 50.000 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie.

Teza

1. W odniesieniu do trybu zaskarżania postanowień zapadłych w postępowaniu zabezpieczającym pierwszeństwo mają przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966 r. /t.j. Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 - art. 18/.
2. Zgodnie z art. 29 ust. 6 i art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności /Dz.U. nr 86 poz. 504 ze zm./ organ Państwowej Agencji Radiokomunikacyjnej jest organem egzekucyjnym w zakresie obejmującym przedmiotowy zakres tej ustawy. Zatem do decyzji i postanowień tego organu w zakresie czynności egzekucyjnych w administracji stosuje się przepisy cytowanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym /art. 1, art. 3 i art. 20 par. 3/.
3. Przepis art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości rzeczowej, łącznie z jej odmianą - właściwością instancyjną, czyli funkcjonalną. Organ niewłaściwy nie jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 11 stycznia 1993 r. Dyrektor Państwowej Agencji Radiokomunikacyjnej - Zarząd Okręgowy w W. na podstawie art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności /Dz.U. nr 86 poz. 504 ze zm./ nakazał "Radiu (...)" wyłączenie nadajnika, nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Postanowieniem z dnia 14 stycznia 1993 r., powołując się na przepisy zawarte w art. 154-158 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161/, powyższy organ zabezpieczył wykonanie decyzji przez oplombowanie nadajników i pomieszczeń stacji "Radia (...)" i pouczył stronę o możliwości wniesienia zażalenia do Zarządu Krajowego Państwowej Agencji Radiokomunikacyjnej w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Realizując uprawnienie wynikające z pouczenia, Prezes Zarządu "Radia (...)" złożył zażalenie, powołując się na przepisy art. 155 i 158 ustawy. Prezes Państwowej Agencji Radiokomunikacyjnej - Zarząd Krajowy postanowieniem z dnia 4 lutego 1993 r. nie uwzględnił zażalenia. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano art. 23 par. 1 cyt. wyżej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz pouczono o możliwości wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W złożonej skardze Prezes Zarządu "Radia (...)" zarzucił postanowieniu naruszenie zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, tj. art. 158 par. 3 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., oraz obrazę przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 9 i art. 124 w zw. z art. 112 Kpa i na podstawie art. 207 par. 3 Kpa w zw. z art. 196 par. 3 pkt 2 Kpa i art. 207 par. 7 Kpa wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia, jako wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości /art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa/.

W motywach skargi stwierdzono m.in., że Zarząd Okręgowy PAR błędnie pouczył stronę o sposobie i trybie wniesienia środka zaskarżenia od tego postanowienia, albowiem - zgodnie z art. 158 par. 3 cyt. ustawy - przysługiwało jej prawo złożenia zarzutów, które powinien rozpoznać organ egzekucyjny, a nie organ odwoławczy. Zdaniem skarżącego, Zarząd Krajowy PAR był organem niewłaściwym do rozpoznania zarzutów z art. 158 par. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nastąpiło zatem naruszenie przepisów o właściwości instancyjnej, które to uchybienie należy traktować na równi z naruszeniem właściwości rzeczowej.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu Krajowego PAR wniósł o jej odrzucenie z powodu wniesienia skargi do niewłaściwego organu - Zarządu Okręgowego PAR i w konsekwencji przekroczenia o jeden dzień terminu na złożenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi ze względu na brak uzasadnienia prawnego i faktycznego. Wprawdzie postanowienie w sprawie postępowania zabezpieczającego zawierało błędne pouczenie co do prawa odwołania, ale strona w odwołaniu nie zawarła zarzutów, o których mowa w art. 33 cyt. ustawy, w związku z czym nie zachodziła konieczność rozpatrywania sprawy w trybie przewidzianym w jej art. 158 par.

3. Zdaniem organu odwoławczego nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym również przepisu art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa, zgodnie bowiem z art. 17-18 i art. 20 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organem drugiej instancji jest Zarząd Krajowy PAR, który był właściwy do rozpatrzenia zażalenia w postępowaniu administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W pierwszej kolejności wymaga ustosunkowania zarzut naruszenia przez skarżącego art. 199 par. 1 Kpa i związany z tym wniosek o odrzucenie skargi.

Nie jest to zarzut uzasadniony. W sprawie jest niesporne, że skarga została przesłana listem poleconym do Zarządu Okręgu PAR w W. w trzydziestym dniu wyznaczonego terminu.

Zgodnie natomiast z art. 165 par. 2 Kpc, który ma zastosowanie na mocy art. 211 Kpa, oddanie pisma procesowego w polskim urzędzie pocztowym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. Złożenie skargi w organie niewłaściwym instancyjnie nie wywiera skutku, o którym mowa w odpowiedzi na skargę, lecz jedynie wywołuje obowiązek tego organu przesłania pisma procesowego organowi właściwemu do jego rozpoznania lub nadania dalszego biegu /w tym przypadku sporządzenia odpowiedzi na skargę w trybie art. 200 par. 5 Kpa/.

Skarga natomiast jest zasadna z następujących przyczyn:

1. Postępowanie zabezpieczające jest integralną częścią postępowania egzekucyjnego w administracji, unormowaną w przepisach art. 154-168 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161/. Do postępowania tego mają więc zastosowanie przepisy Działu I - Przepisy ogólne, a w tym także przepis art. 18 ustawy. Przepis ten wprowadza zasadę odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ale tylko w zakresie nie unormowanym przepisami tej ustawy. Konsekwencją tego jest pierwszeństwo stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego także w odniesieniu do trybu zaskarżania postanowień zapadłych w postępowaniu zabezpieczającym.
2. Postępowanie zabezpieczające zawiera swoisty w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tryb zaskarżania postanowień o zabezpieczeniu. Zgodnie bowiem z art. 158 par. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym na postanowienie to służy w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia prawo zgłoszenia zarzutów do organu egzekucyjnego, a dopiero na postanowienie tego organu, uznające zarzuty za nieuzasadnione - prawo wniesienia zażalenia.
3. Zgodnie z art. 29 ust. 6 i art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności /Dz.U. nr 86 poz. 504 ze zm./ organ Państwowej Agencji Radiokomunikacyjnej jest organem egzekucyjnym w zakresie obejmującym przedmiotowy zakres tej ustawy. A zatem do decyzji i postanowień tego organu w zakresie czynności egzekucyjnych w administracji stosuje się przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /art. 1, art. 3 i art. 20 par. 3 ustawy/.
4. Organ pierwszej instancji błędnie pouczył skarżącego co do prawa zaskarżenia, mówiąc w pouczeniu tylko o możliwości odwołania się do organu drugiej instancji. Zgodnie z art. 112 Kpa błędne pouczenie w tym zakresie nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do pouczenia.
5. W wyniku błędnego pouczenia strona nie tylko została wprowadzona w błąd, ale także - i to przede wszystkim - nie zrealizowała swego uprawnienia do zgłoszenia zarzutów, o których mowa w art. 158 par. 3 cyt. wyżej ustawy. Rację ma zatem skarżący twierdząc, że w ten sposób skrócono mu "drogę instancyjną" w postępowaniu zabezpieczającym.
6. Naruszenie przepisów o właściwości powoduje nieważność postępowania zgodnie z art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa. Przepis ten obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości rzeczowej łącznie z jej odmianą - właściwością instancyjną, czyli funkcjonalną /por. Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, PWN 1987, teza 3 do art. 156 par. 1 pkt 1, str. 344/. Organ niewłaściwy nie jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swej właściwości /art. 19 Kpa/.
7. W odniesieniu do stwierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę, że naruszenie przepisów postępowania w niniejszej sprawie nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, przytoczyć należy tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 1982 r. II SA 1119/82 /ONSA 1982 Nr 2 poz. 95/: "W myśl art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność rozstrzygnięcia". Pogląd ten, wyrażony także w skardze, obecny skład sądu w pełni podziela.
8. Konsekwencją powyższych rozważań jest rozstrzygnięcie zawarte w sentencji wyroku, podjęte na podstawie art. 207 par. 3 Kpa, które ma ten skutek, że organ egzekucyjny powinien rozpoznać sprawę zgodnie z treścią cyt. wyżej art. 158 par. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 208 Kpa.