Uzasadnienie
Decyzją z dnia 3 listopada 1983 r. Wojewoda Z-ski zatwierdził plan realizacyjny modernizacji i przebudowy sieci 15 kV w miejscowości O. Decyzją z dnia 2 lutego 1984 r. Wojewoda zmienił swoją decyzję, przesuwając stację transformatorową w kierunku wschodnim na działkę Tadeusza Z. Decyzję tę wydano na podstawie art. 155 Kpa w związku ze sprzeciwem Leona Z. wobec zamiaru usytuowania stacji trafo na jego działce.
Decyzją z dnia 25 czerwca 1984 r. Minister Administracji i Gospodarki Przestrzennej stwierdził z urzędu nieważność decyzji Wojewody Z-skiego z dnia 3 listopada 1983 r. i z dnia 2 lutego 1984 r., uznając je za wydane bez podstawy prawnej /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/.
W dniu 20 sierpnia 1984 r. Główny Architekt Wojewódzki w Z. wydał nową decyzję nr UAN-I-8381/58/84 dotyczącą modernizacji i przebudowy sieci 15 kV w miejscowości O. Z decyzji tej wynika, że zgodnie z materiałami do opracowywanego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy U.: 1/ ustalono miejsce i warunki realizacji inwestycji usytuowanej w T. na działce Tadeusza Z., 2/ zatwierdzono plan realizacyjny tej inwestycji. W uzasadnieniu tej decyzji organ orzekający stwierdził, że stacja transformatorowa została usytuowana przy skrzyżowaniu dróg U.-T. i H.-Ch. Wskazano, że w nie obowiązującym planie wyznaczenia terenów budowlanych projektowany pas w liniach rozgraniczających drogi H.-Ch. wynosi 25,0 m, a linia zabudowy przebiega w odległości 40,0 m od krawędzi jezdni. Stację transformatorową, usytuowaną w odległości 20,0 m od drogi, przewidziano w miejscu, w którym nie może ona ujemnie wpływać na zabudowę działki Tadeusza Z. Minister Administracji i Gospodarki Przestrzennej, po rozpatrzeniu odwołania Tadeusza Z., decyzją z dnia 18 grudnia 1984 r. nr UAO/087-K-48/84 utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podając w uzasadnieniu, że stację transformatorową usytuowano w odległości 20,0 m od drogi H.-Ch. oraz 14,5 m od drogi T.-U. Zgodnie z par. 24 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/ zabudowa mieszkaniowa może być realizowana w odległości co najmniej 40,0 m od drogi tej klasy, co droga H.-Ch. oraz co najmniej 15,0 m od drogi lokalnej. Oznacza to, że w razie dopuszczenia do dalszej zabudowy działki Tadeusza Z. projektowana stacja transformatorowa nie będzie stanowiła przeszkody do udzielenia mu pozwolenia na budowę.
Tadeusz Z. zaskarżył decyzję Ministra Administracji i Gospodarki Przestrzennej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, podając, że stację transformatorową pierwotnie projektowano na działce Leona i Antoniego Z., ale przeniesiono ją na jego działkę, powołując się na jego zgodę. Minister Administracji i Gospodarki Przestrzennej najpierw uwzględnił jego interesy, lecz po wydaniu przez organ wojewódzki nowej decyzji, niekorzystnej dla niego, utrzymał tę decyzję w mocy. Skarżący jest zdania, że stacja transformatorowa będzie mu przeszkadzać w wykorzystaniu działki pod budownictwo dla jego dzieci, a nawet może spowodować, że nie otrzyma pozwolenia na budowę. Jego zdaniem, nie wzięto pod uwagę, że usytuowanie stacji transformatorowej w pobliżu zabudowy stwarza zagrożenie bezpieczeństwa.
Minister Administracji i Gospodarki Przestrzennej w odpowiedzi na skargę nie znalazł przesłanek do jej uwzględnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji państwowej decyzji powinno między innymi zapewniać dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa. Niedopełnienie tego obowiązku nie tylko stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, lecz często uniemożliwia wyciągnięcie prawidłowych wniosków, niezbędnych do zastosowania przepisów prawa materialnego. Niedopełnienie obowiązku pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy często prowadzi do naruszenia interesu społecznego lub słusznego interesu obywatela. W aktach sprawy powinny znajdować się materiały dokumentujące rozstrzygnięcie objęte decyzją. Dotyczy to na przykład podstaw planistycznych decyzji w sprawie ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenia planu realizacyjnego inwestycji. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ podstawą do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz rozwiązań urbanistycznych i architektonicznych w planie realizacyjnym może być jedynie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Artykuł 21 ust. 2 tej ustawy dopuszcza dokonanie takich ustaleń na podstawie posiadanych materiałów do planu, jeżeli dla danego obszaru nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub nie wyznaczono terenów budowlanych. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że dla obszaru, na którym zaprojektowano sporną inwestycję energetyczną, nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani wyznaczenia terenów, dokonanego w trybie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi /Dz.U. 1969 nr 27 poz. 216 ze zm./.
Z decyzji Głównego Architekta Wojewódzkiego w Z. z dnia 20 sierpnia 1984 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją Ministra Administracji i Gospodarki Przestrzennej, wynika, że podstawą planistyczną w sprawie były materiały do planu ogólnego gminy U. W związku z tym Sąd uważa za konieczne przypomnieć, że decyzja administracyjna, dotycząca wykorzystania terenu na cele inwestycyjne, stwarza trwałe skutki dla danego obszaru, a także może ograniczać korzystanie z nieruchomości przez jej właściciela, a więc wkracza w treść prawną własności. Jeżeli zatem podstawą planistyczną takiej decyzji mają być materiały do planu, nie może to być pogląd lub zamierzenia projektantów planu, ale co najmniej wstępnie uzgodniona koncepcja planu lub jego projekt. Użycie materiałów do planu miejscowego jako podstawy decyzji powinno być udokumentowane w aktach sprawy przez określenie co najmniej rodzaju materiałów, stanu zaawansowania prac nad planem, zamierzonego przeznaczenia danego terenu na tle projektowanej struktury układu przestrzennego i funkcjonalnego obszaru oraz dokonanych uzgodnień i czynności wymaganych przepisami. Jako materiał do planu może być wykorzystany na przykład uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego gminy, uzupełniony danymi określającymi jego aktualność.
W rozpoznawanej sprawie brak jest jakichkolwiek bliższych informacji na temat materiałów do planu, powołanych jako podstawa planistyczna decyzji. Sprawę komplikuje okoliczność powołania się w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji na bliżej nieokreślony "nie obowiązujący plan wyznaczenia terenów budowlanych". Wymagane w art. 21 ust. 1 i 2 prawa budowlanego podstawy planistyczne są częścią podstawy prawnej decyzji. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem zgodności z prawem. Sąd bada, czy zastosowane podstawy rozstrzygnięcia odpowiadają prawu. Brak danych dotyczących materiałów zastosowanych do planu uniemożliwia w rozpoznawanej sprawie dokonanie przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem.
Nawiązując do ustalenia zawartego w art. 7 Kpa, stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie ustosunkowano się w sposób udokumentowany do zastrzeżeń podnoszonych przez skarżącego. W szczególności nie wykazano, że przyjęte rozwiązanie ma na względzie interes społeczny, który - w świetle art. 7 Kpa - miałby pierwszeństwo w stosunku do interesów obywatela.
Wskazane naruszenia obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego /art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa/ miały wpływ na wynik sprawy i występują w decyzjach organów obu instancji. Z tego względu - stosownie do art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 oraz art. 208 Kpa - należało orzec, jak w sentencji wyroku.