Uzasadnienie
W dniu 10 stycznia 1992 r. do prowadzonej przez Urząd Miasta Ł. - Delegaturę Ł. -B. - Referat Handlu i Usług ewidencji działalności gospodarczej wprowadzony został pod numerem 21915 wpis, dotyczący świadczenia usług medycznych przez Mirosława G. i Zbigniewa K., na podstawie dokonanego przez nich zgłoszenia, przy którym przedstawili umowę spółki cywilnej.
Wojewoda w Ł. decyzją z 15 stycznia 1993 r., wydaną na podstawie art. 2 ust. 2 i art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ w zw. z art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Zbigniewa K od decyzji Delegatury Urzędu Miasta dla Dzielnicy Ł. -B. o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o ponownym wpisie Zbigniewa K do ewidencji działalności gospodarczej. W uzasadnieniu decyzji Wojewody podano, że wpis do ewidencji podlega wykreśleniu, zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, w przypadku zawiadomienia o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej.
Odwołujący się Zbigniew K. nie zawiadomił organu ewidencyjnego o tym, że zaprzestaje prowadzenia działalności gospodarczej. Wykreślenia jego nazwiska z ewidencji dokonano na podstawie oświadczenia Mirosława G. o "wypowiedzeniu" umowy spółki Zbigniewowi K. Treść wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie uwzględnia stosunków prawnych pomiędzy osobami prowadzącymi działalność gospodarczą. Kwestie te reguluje zawarta między wspólnikami umowa spółki. Brak jest więc podstaw do wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej "jednego z podmiotów w oparciu o wniosek złożony przez osobę trzecią".
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Mirosław G. wniósł o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucił, że decyzja Wojewody jest sprzeczna z art. 16 i 18 ustawy o działalności gospodarczej, skoro na skutek rezygnacji Zbigniewa K. z prowadzenia spółki została zgłoszona zmiana w oznaczeniu podmiotu wpisanego do ewidencji. Zdaniem skarżącego odstąpienie jednego ze wspólników od prowadzenia działalności gospodarczej jest istotną zmianą oznaczenia podmiotu gospodarczego /art. 16 par. 1 pkt 1 cyt. ustawy/ i bez znaczenia jest fakt, że zawiadomienia o zmianie dokonał drugi wspólnik /art. 18 cyt. ustawy/. Zaskarżona decyzja pozostawia stan prawny nie odpowiadający prawdzie, gdyż podmiotem gospodarczym jest od 15 stycznia 1993 r. tylko Mirosław G. Zaniechanie zgłoszenia faktu wystąpienia ze spółki przez Zbigniewa K. nie może mieć na to żadnego wpływu.
W odpowiedzi na skargę organ wojewódzki podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ podmiotem gospodarczym może być osoba fizyczna, osoba prawna, a także jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej, utworzona zgodnie z przepisami prawa, jeżeli jej przedmiot działania obejmuje prowadzenie działalności gospodarczej.
Do jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, których celem jest prowadzenie działalności gospodarczej, należą spółki cywilne utworzone i działające na podstawie przepisów art. 860-875 kodeksu cywilnego. Spółka cywilna jest spółką osobową, nie ma osobowości prawnej, a stosunki majątkowe między wspólnikami oparte są na współwłasności łącznej. Skoro spółka cywilna jest podmiotem gospodarczym w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o działalności gospodarczej, to podmiotem tym są łącznie wszyscy wspólnicy, a nie każdy z nich osobna.
Osoba fizyczna i spółka cywilna są zarówno odrębnymi podmiotami prawa cywilnego w obrocie cywilnoprawnym, w tym również gospodarczym, jak i odrębnymi podmiotami gospodarczymi w rozumieniu omawianej ustawy o działalności gospodarczej. Są to też odrębne podmioty prawne w zakresie stosunków publicznoprawnych, w tym zwłaszcza zobowiązań podatkowych. Osoba fizyczna i spółka cywilna zatem są odrębnymi podmiotami gospodarczymi, mającymi samodzielną pozycję prawną w obowiązującym systemie prawnym.
Przepisy rozdziału 2 powołanej ustawy o działalności gospodarczej, regulujące postępowanie ewidencyjne, dotyczą konkretnych podmiotów gospodarczych. Wpis do ewidencji działalności gospodarczej /art. 15 i art. 16/, odmowa wpisu /art. 17/, dokonywanie zmian wpisu /art. 18/, wykreślenie wpisu /art. 19/ odnoszą się do określonych zindywidualizowanych podmiotów gospodarczych. Każdy poszczególny podmiot gospodarczy ma swój własny - odrębny wpis w ewidencji działalności gospodarczej.
Zmiany stanu faktycznego i prawnego, o których mowa w art. 18 cyt. ustawy o działalności gospodarczej, podlegające zgłoszeniu organowi administracyjnemu, mogą odnosić się tylko do tego samego konkretnego podmiotu gospodarczego, który został wpisany do ewidencji w odrębnej pozycji i który nadal istnieje. Tak samo wykreślenie wpisu z ewidencji, o czym mowa w art. 19 tej ustawy, następuje w odniesieniu do określonego podmiotu gospodarczego dotychczas figurującego w ewidencji, który przestał istnieć lub z innych przyczyn nie prowadzi bądź nie może nadal prowadzić działalności gospodarczej podlegającej ewidencjonowaniu.
Z przepisów powyższych wynika, że zmiany wpisu oraz wykreślenie wpisu z ewidencji działalności gospodarczej to dwie samodzielne, różne, odrębne sprawy administracyjne. Przepisy omawianej ustawy nie przewidują natomiast dopuszczalności ewidencjonowania w ramach tego samego wpisu przekształceń podmiotów gospodarczych, tj. wpisania pod tym samym numerem nowego, innego podmiotu gospodarczego na miejsce dotychczasowego. Podnieść przy tym należy, że art. 2 ust. 2 ustawy o działalności gospodarczej odsyła, przez zdanie "utworzona zgodnie z przepisami prawa", do przepisów regulujących powstanie i ustrój podmiotów gospodarczych, ich zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych. Przepisy kodeksu cywilnego dotyczące spółek nie przewidują możliwości przekształcenia spółki cywilnej w innego rodzaju podmiot gospodarczy, w tym w podmiot jednoosobowy. Ustanie spółki cywilnej /na skutek upływu okresu, na jaki została zawarta, rozwiązania spółki lub - w przypadku spółki dwuosobowej - wystąpienia z niej wspólnika/ powoduje, że ten podmiot gospodarczy przestaje istnieć, a tym samym zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej.
Nie następuje zatem zmiana stanu faktycznego i prawnego odnosząca się do tego podmiotu, o której mowa w art. 18 ustawy o działalności gospodarczej, prowadząca tylko do zmiany treści wpisu ewidencyjnego przez inne oznaczenie podmiotu gospodarczego, lecz powstaje sytuacja określona w art. 19 ust. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, której skutkiem jest wykreślenie całego wpisu dotyczącego owego podmiotu z ewidencji działalności gospodarczej. Każdy z dotychczasowych wspólników natomiast może wystąpić do organu ewidencyjnego o wpisanie go do ewidencji jako nowego odrębnego podmiotu gospodarczego, na ogólnych zasadach zgłaszania podjęcia ewidencjonowanej działalności gospodarczej.
Z powyższych względów zarzuty i wywody skargi w tym zakresie nie są zasadne. Organ pierwszej instancji, wykreślając z ewidencji jednego ze wspólników spółki cywilnej dwuosobowej, a pozostawiając w niej drugiego z nich w trybie zmiany oznaczenia podmiotu gospodarczego, naruszył przepisy art. 18 i art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności gospodarczej. Już z tego powodu zgodna jest z prawem decyzja organu wojewódzkiego uchylająca w całości taką zmianę wpisu i przywracająca wpis dotychczasowy, tj. w istocie odmawiająca dokonania zmiany wpisu wnioskowanej przez skarżącego.
Jednakże organ pierwszej instancji dopuścił się także istotnego naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w tej sprawie.
W myśl art. 13 ustawy o działalności gospodarczej postępowanie ewidencyjne prowadzi się w zakresie nie uregulowanym w tej ustawie według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwencję tego unormowania jest, że w sprawach tych ma zastosowanie m. in. art. 61 par. 4 Kpa, według którego o wszczęciu postępowania administracyjnego należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w tej sprawie. Według zaś art. 28 Kpa, mającego również zastosowanie w tych sprawach, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jest zatem oczywiste, że podmiot wpisany do ewidencji działalności gospodarczej ma przymiot strony administracyjnego postępowania ewidencyjnego, o jakim mowa w przepisach rozdziału tej ustawy o działalności gospodarczej.
Jeśli chodzi o spółkę cywilną, to w nawiązaniu do wcześniejszych wywodów o spółce cywilnej jako podmiocie gospodarczym w rozumieniu ustawy o działalności gospodarczej należy przyjąć, że niezależnie od tego, czy stosownie do art. 15 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wpis do ewidencji spółki cywilnej dotyczący oznaczenia tego podmiotu gospodarczego zawiera oprócz nazwisk wspólników także nazwę ich firmy, stroną administracyjnego postępowania - zarówno w sprawie o dokonanie zmian wpisu spółki cywilnej do ewidencji działalności gospodarczej /art. 18 cyt. ustawy/, jak i w sprawie o jego wykreślenie /art. 19 tej ustawy/ - jest każdy ze wspólników.
Stosownie do art. 865-867, art. 869, art. 872-874 kodeksu cywilnego w zw. z art. 2 par. 1 i par. 3 kodeksu postępowania cywilnego wszelkie spory między wspólnikami dotyczące istnienia spółki, prowadzenia spraw spółki i jej reprezentowania są sprawami cywilnym; i należą do właściwości sądów powszechnych, albowiem w tym przedmiocie ustawa o działalności gospodarczej nie przekazała żadnego sporu z tego zakresu na drogę postępowania administracyjnego.
Z powyższego wynikają następujące konsekwencje dla postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących wpisów do ewidencji działalności gospodarczej:
Po pierwsze, jeśli z wnioskiem o wszczęcie postępowania ewidencyjnego, o jakim mowa w art. 15-17, art. 18 lub art. 19 ustawy o działalności gospodarczej, wystąpił jeden ze wspólników spółki cywilnej, to organ ewidencyjny, stosownie do art. 61 par. 4 Kpa w zw. z art. 13 ustawy o działalności gospodarczej obowiązany jest zawiadomić wszystkich wspólników tej spółki.
Po drugie, sprzeciw któregokolwiek ze wspólników spółki cywilnej zgłoszony wobec wniosku o dokonanie zmiany wpisu figurującego w ewidencji działalności gospodarczej co do tej spółki lub o jego wykreślenie prowadzi do odmowy uwzględnienia tego wniosku przez organ ewidencyjny, dopóki spór miedzy wspólnikami nie ustanie lub nie zostanie rozstrzygnięty przez sąd cywilny.
Po trzecie, w zależności od stanu sporu między wspólnikami, zwłaszcza jeśli już toczy się sądowe postępowanie cywilne w takiej sprawie, od którego wyniku zależy sposób rozpatrzenia "wniosku ewidencyjnego", organ ewidencyjny powinien zawiesić postępowanie administracyjne na mocy art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 13 ustawy o działalności gospodarczej do czasu rozstrzygnięcia sporu przez sąd.
W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji dokonał omówionej wyżej zmiany wpisu bez uprzedniego zawiadomienia drugiego wspólnika o złożeniu wniosku o jego wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej. Nastąpiło zatem naruszenie przez ten organ przepisów art. 61 par. 4, art. 10 par. 1 i art. 81 Kpa. Naruszenia te, oprócz omówionych w pierwszej części uzasadnienia stanowiska sądu, nie tylko upoważniały, ale wręcz obligowały organ drugiej instancji do uwzględnienia odwołania.
W tym stanie rzeczy skarga na decyzję organu odwoławczego w tej sprawie nie mogła być uwzględniona przez Naczelny Sąd Administracyjny, co musiało doprowadzić do jej oddalenia na podstawie art. 207 par. 5 Kpa.