Uzasadnienie
Według danych z karty rejestracyjnej bezrobotnego w Rejonowym Biurze Pracy w S., Leszek O. był ostatnio zatrudniony od dnia 9 listopada 1988 r. do dnia 10 lipca 1989 r. jako pracownik fizyczny w Spółdzielczym Przedsiębiorstwie Produkcji Prefabrykatów Budownictwa Wiejskiego - Zakład w R. W aktach sprawy znajduje się też zaświadczenie z dnia 5 listopada 1990 r. proboszcza parafii w S., stwierdzające, że Leszek O. pracował przez dwa miesiące, w październiku i listopadzie 1989 r., przy budowie kościoła w S. Na tym zaświadczeniu Inspektorat Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. stwierdził, że Leszek O. w okresie swej dwumiesięcznej pracy przy budowie kościoła nie był objęty ubezpieczeniem społecznym.
Leszek O. zarejestrował się jako bezrobotny w dniu 26 stycznia 1990 r. Jak wyjaśnił w swoim odwołaniu od decyzji organu I instancji do organu II instancji, nie zarejestrował się wcześniej, ponieważ był w końcu jesieni 1989 r. zatrudniony jako murarz przy budowie kościoła w S. Od dnia 1 marca 1990 r. Leszek O. pobierał zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 120 tysięcy złotych.
Kierownik Urzędu Rejonowego w S., w którego ramach działa Rejonowe Biuro Pracy w S., decyzją z dnia 20 września 1990 r. Nr 9223/6-140/90 orzekł o utracie przez Leszka O. z dniem 1 grudnia 1990 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnego. W związku z tym z dniem 1 grudnia 1990 r. ustało również prawo do zasiłku rodzinnego i pielęgnacyjnego, a także uprawnienia do świadczeń społecznych zakładów służby zdrowia. W uzasadnieniu decyzji podano, że na podstawie art. 15 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu /Dz.U. nr 75 poz. 446 ze zm./ dokonano weryfikacji karty rejestracyjnej bezrobotnego. Stwierdzono, że w okresie 12 miesięcy przed zarejestrowaniem się w biurze pracy Leszek O. nie pozostawał w stosunku pracy ani nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia innej działalności przez okres co najmniej 180 dni. Z tego powodu utracił prawo do zasiłku dla bezrobotnego.
Leszek O. odwołał się od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 20 września 1990 r. do Dyrektora Wojewódzkiego Biura Pracy w B. Stwierdził, że w okresie 12 miesięcy przed zarejestrowaniem się jako bezrobotny w Biurze Pracy przepracował w poprzednim miejscu pracy, to jest w Spółdzielczym Przedsiębiorstwie Produkcji Prefabrykatów Budownictwa Wiejskiego, 166 dni, czyli zabrakło mu do wymaganych 180 dni tylko 2 tygodni. Jednakże w tym okresie 12 miesięcy przed zarejestrowaniem się w Biurze Pracy jako bezrobotny przepracował także jeszcze dwa miesiące jako murarz przy budowie kościoła w S. Dlatego zresztą nie zarejestrował się wcześniej jako bezrobotny. Podał też, że znajduje się w bardzo trudnych warunkach, brakuje mu bowiem środków na opłacenie komornego i innych wydatków, a jest osobą samotną.
Dyrektor Wojewódzkiego Biura Pracy Urzędu Wojewódzkiego w B., działając z upoważnienia Wojewody B-kiego, decyzją z dnia 30 października 1990 r. Nr B.P. I 9223/66/90 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdził, że Leszkowi O. brakuje okresu zatrudnienia wymaganego przez art. 15 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. z tytułu pracy w Przedsiębiorstwie Produkcji Prefabrykatów, stosunek pracy bowiem rozwiązał w dniu 10 lipca 1989 r., a zarejestrował się jako bezrobotny w Rejonowym Biurze Pracy w S. w dniu 26 stycznia 1990 r. Okresu zatrudnienia Leszka O. przy budowie kościoła w S. /październik i listopad 1989 r./ nie można mu zaliczyć, ponieważ pracodawca nie opłacał składek z tytułu ubezpieczeń społecznych.
Leszek O. zaskarżył decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Biura Pracy Urzędu Wojewódzkiego w B., działającego z upoważnienia Wojewody B-kiego, do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przypomniał, że do wymaganego okresu zatrudnienia przez co najmniej 180 dni w okresie 12 miesięcy przed zarejestrowaniem się jako bezrobotny zabrakło mu tylko 14 dni. Był jednak zatrudniony przez okres dwóch miesięcy przy budowie kościoła jeszcze przed zarejestrowaniem się jako bezrobotny. Jego pracodawca - ksiądz w S. nie był w stanie opłacać składek z tytułu ubezpieczenia społecznego za zatrudnionych przy budowie robotników, ponieważ parafia nie jest zamożna, a koszt budowy kościoła jest olbrzymi. Skarżący podał, że do tej pory nie można znaleźć pracy i znajduje się w krytycznej sytuacji materialnej. Nie ma pieniędzy na komorne i wydatki. Grozi mu, że stanie się także bezdomnym, a nie tylko bezrobotnym, pozbawionym jakichkolwiek środków do życia. W końcowej części skargi Leszek O. prosi o przyznanie mu zasiłku dla bezrobotnych do czasu znalezienia pracy.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wojewódzkiego Biura Pracy Urzędu Wojewódzkiego w B., działający z upoważnienia Wojewody B-kiego, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że nie można zaliczyć skarżącemu okresu pracy przy budowie kościoła w S. /październik i listopad 1989 r./ do stażu pracy wymaganego do nabycia prawa do zasiłku, gdyż nie był on w tym okresie objęty ubezpieczeniem społecznym. Jednocześnie przypomniał, że wszystkie osoby prawne i fizyczne, zatrudniające pracowników, obciąża obowiązek ubezpieczenia społecznego zatrudnionych - na mocy ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 42 poz. 202/. Trudna sytuacja finansowa pracodawcy nie zwalnia go z obowiązku ubezpieczenia pracownika.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Spór dotyczy tylko jednej kwestii: czy dwumiesięczna praca Leszka O. /październik i listopad 1989 r./ przy budowie kościoła w S. może być mu doliczona do okresu wymaganego do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnego i związanych z tym prawem innych świadczeń socjalnych. Nowe brzmienie bowiem art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu /Dz.U. nr 75 poz. 446/, ustalone ustawą nowelizującą z dnia 27 lipca 1990 r. /Dz.U. nr 56 poz. 323/, przewiduje, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu, jeżeli "w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania pozostawał w stosunku pracy co najmniej 180 dni lub podlegał ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej działalności przez okres co najmniej 180 dni".
Skarżący pobierał zasiłek dla bezrobotnego /120 tysięcy złotych/ od dnia 1 marca 1990 r. zgodnie z obowiązującym od dnia 1 września 1990 r. poprzednim brzmieniem art. 15 cytowanej ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. Zgodnie z art. 2 w związku z art. 3 ustawy z dnia 27 lipca 1990 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu /Dz.U. nr 56 poz. 323/ zasiłek ten przysługuje mu do końca listopada 1990 r.
Okres "12 miesięcy poprzedzający dzień zarejestrowania" zaczął się w dniu 26 stycznia 1989 r., ponieważ Leszek O. zarejestrował się jako bezrobotny w dniu 26 stycznia 1990 r. Skarżący od początku 1989 r. do dnia 10 lipca 1989 r. pracował w Spółdzielczym Przedsiębiorstwie Produkcji Prefabrykatów, a więc od dnia 26 stycznia 1989 r. do dnia 10 lipca 1989 r. przepracował 166 dni, a zatem do 180 dni wymaganych przez znowelizowany art. 15 ust. 1 omawianej ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. zabrakło mu z tytułu zatrudnienia w tym Przedsiębiorstwie 14 dni.
Proboszcz parafii w S. jednak wystawił zaświadczenie, że w następnych miesiącach 1989 r. /w październiku i listopadzie/ Leszek O. pracował jeszcze przy budowie kościoła w S. Wynika z tego, że w 1989 r. Leszek O. oprócz 166 dni pracy w Spółdzielczym Przedsiębiorstwie Produkcji Prefabrykatów pracował dodatkowo około 60 dni przy budowie kościoła w S. Organy administracji nie wyjaśniły bliżej, jaki charakter miała ta praca. Czy była odpłatna, czy też stanowiła formę pomocy członka parafii w budowie kościoła? Jak wyglądał czas pracy i ile ona dokładnie trwała? Nie wyjaśniono więc, czy praca miała charakter pracy podporządkowanej, a więc czy był to stosunek pracy.
Znowelizowany art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu /Dz.U. nr 75 poz. 446 ze zm./ wymaga, aby bezrobotny starający się o zasiłek "pozostawał w stosunku pracy co najmniej 180 dni" w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. Stosunek pracy może być nawiązany między pracownikiem a jednostką organizacyjną zatrudniającą pracownika /choćby nawet nie miała ona osobowości prawnej/, może być również nawiązany pomiędzy pracownikiem a osobą fizyczną. Stosunek pracy powstaje najczęściej przez umowę o pracę /na czas określony, na czas nieokreślony, na czas wykonania określonej pracy/.
Umowa o pracę powinna być zawarta na piśmie, niedopełnienie jednak tego warunku nie powoduje nieważności umowy. W wyniku nawiązania stosunku pracy na pracowniku spoczywa obowiązek świadczenia pracy, a na pracodawcy obowiązek zatrudnienia pracownika oraz świadczenia na jego rzecz wynagrodzenia za pracę. Przez wykonywanie pracy podporządkowanej w czasie określonym w art. 15 ust. 1 pkt 2 /in principio/ omawianej ustawy nabywa się prawo do zasiłku niezależnie od tego, czy pracodawca uiszczał składki z tytułu ubezpieczenia społecznego pracownika.
Zgodnie z ustawą z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 29 poz. 154/ parafie są osobami prawnymi /art. 7 - jako terytorialne jednostki organizacyjne Kościoła, a ich organem jest proboszcz lub administrator parafii/; niezależnie od tego osobami prawnymi są także "parafie personalne" /art. 8 - jako personalne jednostki organizacyjne Kościoła, a ich organem jest proboszcz lub administrator parafii/. Proboszcz parafii w S. wystawił zaświadczenie stwierdzające, że Leszek O. pracował przez dwa miesiące /październik i listopad 1989 r./ przy budowie kościoła. Mówi więc ten dokument o świadczeniu pracy przez skarżącego. Nic zaś nie mówi o jej charakterze /praca podporządkowana czy praca nie podporządkowana, w formie na przykład umowy o dzieło lub umowy zlecenia/.
Tylko do prac wykonywanych nie w ramach stosunku pracy /członkowie rolniczych spółdzielni produkcyjnych, rzemieślnicy, właściciele sklepów, taksówek, właściciele kutrów morskich, prace wykonywane na podstawie umów zlecenia, prace twórców itp./ odnosi się art. 15 ust. 1 pkt 2 in fine omawianej ustawy o zatrudnieniu. Mówi on o tym, że dla uzyskania prawa do zasiłku należy w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania podlegać ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej działalności /niż pozostawanie w stosunku pracy/ przez okres co najmniej 180 dni. Wynika z tego, iż tylko w sytuacji wskazanej w art. 15 ust. 1 pkt 2 in fine cytowanej ustawy ważne jest, czy były opłacane składki z tytułu ubezpieczeń społecznych. Przy pracy podporządkowanej niepłacenie składek na ubezpieczenie społeczne nie pozbawia prawa do zasiłku. Z zaświadczenia proboszcza nie wynika, jaki charakter miała praca skarżącego i dlatego nie można bez dokonania ustaleń dowodowych już teraz przesądzić, czy była objęta pierwszą częścią przepisu art. 15 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy. W razie stwierdzenia, że praca przy budowie kościoła była pracą podporządkowaną, wykonywana stale przez około 2 miesiące, łączny czas pracy skarżącego w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania przekraczałby wymagane przez cytowany wyżej przepis minimum 180 dni.
Inną natomiast kwestią, wykraczającą już poza zakres rozpatrywanej sprawy, jest to, czy proboszcz parafii w S. musiał, czy nie musiał ubezpieczyć skarżącego. O obowiązku ubezpieczenia pracownika, obowiązku płacenia składek i o grożących sankcjach za niedopełnienie tych obowiązków mówią odpowiednie przepisy ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych /Dz.U. 1989 nr 25 poz. 137 ze zm./ i akty wykonawcze do niej.
Dokonana wyżej wykładnia art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu /Dz.U. nr 75 poz. 446 ze zm./ zgodna jest także z ratio legis przyjętego rozwiązania. Nie było bowiem celem ustawodawcy pozbawiania prawa do zasiłku dla bezrobotnych ludzi, którzy pracowali w wymaganym okresie poprzedzającym ich rejestrację jako bezrobotnych, a tylko ich pracodawca zaniedbał lub celowo zaniechał płacenia za nich składek z tytułu ubezpieczeń społecznych.
Wobec niewyjaśnienia charakteru pracy skarżącego, jej czasu oraz otrzymywanego wynagrodzenia /jeśli praca przy budowie kościoła miała charakter odpłatny/ naruszono w toku postępowania administracyjnego art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa. Naruszenia wskazanych przepisów miały istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa należało uchylić zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji.