Uzasadnienie
Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi decyzją z 25 października 1999 r. na podstawie art. 62 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych wezwał Powszechne Towarzystwo Emerytalne do doprowadzenia swej działalności do właściwego stanu do dnia 28 października 1999 r., na podstawie art. 204 ust. 6 tej ustawy stwierdził szczególnie rażące nieprawidłowości w funkcjonowaniu PTE i wezwał do ich usunięcia w terminie do 28 października 1999 r., ponadto na podstawie art. 204 ust. 7 ustawy nałożył na PTE SA karę pieniężną w wysokości 150.000 zł.
W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu tej decyzji podał w szczególności, że PTE rażąco i uporczywie narusza przepis par. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie przystąpienia członka otwartego funduszu emerytalnego do innego otwartego funduszu emerytalnego, określający obowiązek powiadomienia przez fundusz w określonym terminie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o nowych członkach funduszu. Obowiązek ten był już wielokrotnie wcześniej naruszany, za co PTE było już dwukrotnie karane karami pieniężnymi decyzjami Urzędu Nadzoru z dnia 11 czerwca 1999 r. i z dnia 22 lipca 1999 r. Mimo tych kar i wezwań do usunięcia nieprawidłowości, nieprawidłowości te dalej się powtarzają.
W toku kontroli działalności PTE przeprowadzonych 27 i 31 sierpnia 1999 r. stwierdzono też inne szczególnie rażące nieprawidłowości w działalności tego Towarzystwa. Od początku powstania funduszu do czasu kontroli nie obsadzono stanowiska dyrektora kontroli wewnętrznej PTE, przewidzianego w regulaminie organizacyjnym Towarzystwa. Kompetencji tegoż dyrektora nie przekazano formalnie innym pracownikom. W rezultacie faktycznie nie działa tam kontrola wewnętrzna, mająca na celu zapewnienie przestrzegania prawa, regulaminów, procedur wewnętrznych oraz zasad etyki biznesu. Kontrola jest niezbędna dla zapewnienia bezpieczeństwa interesów członków funduszu. Na tej podstawie stwierdzono, że te nieprawidłowości zagrażają interesom członków funduszu.
PTE nie ustaliło i nie wprowadziło szeregu wewnętrznych procedur działania. W szczególności za szczególnie rażące nieprawidłowości zostało uznane niewprowadzenie procedury rozpatrywania skarg związanych z działalnością PTE, procedury wypłat transferowych nadawania numeru rachunku w funduszu wyceny aktywów w funduszu. Brak takich procedur w sposób oczywisty i rażący zagraża interesom członków funduszu.
PTE odmówiło żądaniu Urzędu Nadzoru udzielenia wyjaśnień w sprawie fałszowania umów o członkostwo w funduszu przez Annę C. wykonującą na rzecz tego funduszu czynności akwizycyjnej, naruszając w ten sposób art. 204 ust. 1 i 2 ustawy o funduszach emerytalnych. Mimo pisemnych oświadczeń czterech osób wskazujących na sfałszowanie przez nią umów o przystąpienie do Funduszu - PTE nie podjęło kroków zmierzających do wyjaśnienia tej sprawy i do anulowania tych sfałszowanych umów. PTE ograniczyło się do stwierdzenia, że nie ma możliwości anulowania umowy o członkostwo w OFE na podstawie oświadczenia klienta lub akwizytora o sfałszowaniu podpisu.
W toku kontroli ustalono ponadto, że w PTE istnieją dokumenty wskazujące na sfałszowanie umów o przystąpienie do funduszu przez inną jeszcze osobę wykonująca czynności akwizycyjne na rzecz funduszu. Joanna J. sfałszowała podpisy Alicji Z. i Anny P. Na kopiach tych umów były adnotacje pracownika Towarzystwa mówiące o tym, że akwizytorka przyznała się do sfałszowania umów. W tej sprawie PTE zawiadomiło również prokuraturę. Osoby, których podpisy sfałszowano na umowach o przystąpieniu do funduszu, nie zostały jednak wykreślone z rejestru członków funduszu. Nie zgłoszono także tego faktu do Centralnego Rejestru Członków Otwartych Funduszy Emerytalnych prowadzonego przez ZUS.
Po rozpatrzeniu wniosku PTE o ponowne rozpoznanie sprawy Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi decyzją z dnia 8 grudnia 1999 r. uchylił swą decyzję z dnia 25 października 1999 r. w części objętej pkt II ust. 3, dotyczącej stwierdzenia popełnienia rażących nieprawidłowości przez nieudzielenie na żądanie Urzędu Nadzoru wyjaśnień w sprawie wykonywania czynności akwizycyjnych przez Olgę P. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy tę decyzję, powtarzając argumentację w niej zawartą.
PTE SA zaskarżyło ostateczną decyzję Urzędu Nadzoru do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie z powodu naruszenia przepisów procedury administracyjnej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wadliwie sporządzono uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Nie wyjaśniono, jaki interes członków funduszu został naruszony działaniami skarżącego. Nie wskazano związku przyczynowego pomiędzy zarzucanymi stronie skarżącej nieprawidłowościami a interesami członków funduszu. Wyprowadzane przez Urząd Nadzory na podstawie stwierdzonych faktów konkluzje są bezpodstawne. Nie wiadomo np., jaki jest związek pomiędzy brakiem procedury rozpatrywania skarg a naruszeniem interesów członków funduszu.
Naczelny sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ustawa z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych przewiduje dwa niezależne od siebie tytuły i tryby nakładania kar pieniężnych na towarzystwo emerytalne. Możliwość taką daje Urzędowi Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi przepis art. 204 ust. 7 oraz przepis art. 62 ust. 3 tej ustawy. Te dwa rodzaje odpowiedzialności o charakterze administracyjnym różnią się przesłankami i trybem karania. Wspólna jest jedynie górna granica kary pieniężnej /500.000 zł/. Przepis art. 204 ust. 7 ustawy pozwala na nałożenie kary po przeprowadzeniu kontroli, o której mowa w art. 204 ust. 1-6, zakończonej protokołem stwierdzającym popełnienie nieprawidłowości i wezwaniem kontrolowanego podmiotu do ich usunięcia w wyznaczonym terminie. Stosownie do wagi stwierdzonych uchybień kara może być nałożona dopiero w razie nieusunięcia nieprawidłowości w wyznaczonym terminie albo bezpośrednio po stwierdzeniu rażących nieprawidłowości.
Odpowiedzialność przewidziana w art. 62 ust. 3 ustawy ma charakter wyjątkowy. Wskazuje na to usytuowanie tego przepisu w rozdziale 5 ustawy, dotyczącym m.in. likwidacji funduszu emerytalnego i w kontekście regulacji odnoszących się do cofnięcia zezwolenia na utworzenie towarzystwa emerytalnego. Stąd i przesłanki nałożenia kary pieniężnej na podstawie tego przepisu mają szczególnie kwalifikowaną postać. Mogą to być tylko szczególnie rażące nieprawidłowości, polegające na prowadzeniu działalności niezgodnie z przepisami ustawy lub statutem funduszu albo w sposób zagrażający interesom członków funduszu /art. 62 ust. 1/, które jednocześnie uzasadniają cofnięcie zezwolenia na utworzenie towarzystwa. Karę pieniężną w tym trybie nakłada się bowiem wraz z podjęciem decyzji o cofnięciu zezwolenia /art. 62 ust. 3/ albo jeszcze przed cofnięciem, w ramach swoistego postępowania sanacyjnego, polegającego na wezwaniu funduszu, aby w określonym terminie doprowadził swoją działalność do właściwego stanu /art. 62 ust. 2/.
W zaskarżonej decyzji Funduszu Nadzoru z dnia 25 października 1999 r., działając na podstawie art. 62 ust. 2 i 3 ustawy o funduszach emerytalnych wezwano PTE do doprowadzenia swej działalności do właściwego stanu, do dnia 28 października 1999 r. Natomiast karę pieniężną nałożono na innej podstawie prawnej - art. 204 ust. 7 ustawy - i za innego rodzaju nieprawidłowości, szczegółowo już w decyzji określone.
Decyzja w części objętej pkt 1, zawierająca nakaz doprowadzenia działalności do właściwego stanu, nie odpowiada - zdaniem sądu - wymaganiom dotyczącym rozstrzygnięcia konkretnej sprawy indywidualnie oznaczonego podmiotu. Nie określa - poza wskazaniem terminu - żadnych konkretnych, nadających się do wykonania obowiązków dla PTE. Z sentencji ani nawet z uzasadnienia nie wynika też, że wezwanie ma związek ze sprawą cofnięcia zezwolenia na utworzenie towarzystwa i że stwierdzone uchybienia są na tyle rażące, że ich nieusunięcie spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu.
Z tego względu sąd uznał decyzję w tej części za wadliwą, i w tej części uchylił zaskarżoną decyzję.
PTE zostało ukarane karą pieniężną na podstawie art. 204 ust. 7 ustawy o funduszach emerytalnych za liczne, opisane w uzasadnieniu decyzji nieprawidłowości. Uzasadnienia obu decyzji sprowadzają się do szczegółowego opisania ustalonych w toku kontroli faktów. Oceniają niektóre z tych faktów jako szczególnie rażące nieprawidłowości, bądź też formułują oceny ogólne na temat działalności Towarzystwa. Brak natomiast dostatecznego uzasadnienia tych ocen, a więc wskazania przede wszystkim kryteriów, wedle których stwierdzonym faktom przypisano taki właśnie ciężar. Organ zarzucił Towarzystwu kilkakrotne popełnienie rażących nieprawidłowości. Nie wyjaśnił jednakże, co rozumie pod tym pojęciem. Niekiedy tylko wytykając pewne zachowania podał, że stanowią one istotne zagrożenie dla interesów członków funduszu.
Te uchybienia procesowe, dające się podsumować jako niedopełnienie obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia i oceny okoliczności faktycznych sprawy, doprowadziły Urząd Nadzoru do błędnych - zdaniem sądu - ustaleń.
Biorąc pod uwagę treść art. 204 ust. 2 pkt 1 ustawy o funduszach emerytalnych, w którym za kryteria oceny kontrolowanej działalności towarzystwa przyjęto zgodność z prawem i jego statutem, należałoby przyjąć, iż stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości, to nic innego jak naruszenia prawa lub statutu. Ustawa o funduszach emerytalnych nie zawiera innych wskazówek, na podstawie których można by przyjmować, iż podmiot kontrolujący działalność towarzystwa według wspomnianych kryteriów może uznać za nieprawidłowość taki fakt czy zachowanie, które nie narusza prawa bądź statutu. W tym stanie prawnym oznaczałoby to dowolność formułowania ocen działalności towarzystwa, skutkującą daleko idącymi konsekwencjami, choćby w zakresie odpowiedzialności administracyjnej.
Zdaniem sądu niektóre z zarzucanych stronie skarżącej nieprawidłowości nie stanowią naruszenia prawa czy statutu i dlatego nie mogą być uznane za nieprawidłowości, tym bardziej za nieprawidłowości szczególnie rażące. Uwaga ta odnosi się do tak właśnie ocenianego przez Urząd Nadzoru braku /nieopracowania i niewprowadzenia w życie/ pewnych procedur, dotyczących działalności Towarzystwa i do niepowołania dyrektora kontroli wewnętrznej. Urząd Nadzoru sam przyznał w zaskarżonej decyzji, że brak owych procedur nie stanowi naruszenia prawa. Trzeba podkreślić, iż w tych kategoriach nie da się również ocenić zwłoki w obsadzeniu stanowiska dyrektora kontroli wewnętrznej. Jeżeli zatem nie są to przejawy naruszania prawa czy statutu, to kwalifikowanie tych faktów jako szczególnie rażące nieprawidłowości, wyłącznie przez odwołanie się do zagrożenia interesów członków funduszu, jest - zdaniem sądu - bezpodstawne. Oznaczałoby w dodatku przypisanie Urzędowi Nadzoru kompetencji do identyfikowania interesów członków funduszu według jego własnych, pozaustawowych kryteriów. Podstawowym zadaniem Urzędu Nadzoru jest oczywiście ochrona interesów członków funduszy oraz uczestników pracowniczych programów emerytalnych. Urząd Nadzoru, jak każdy organ administracji publicznej działa jednak na podstawie prawa. Wypełnia zatem tę powinność wobec członków funduszu, działając w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę.
Wśród dokonanych w toku kontroli działalności strony skarżącej ustaleń faktycznych są również takie, których uznanie za rażące nieprawidłowości jest prawidłowe i które pozwalają na nieuwzględnienie skargi w pozostałym zakresie, mimo podniesionych przez sąd uchybień Urzędu Nadzoru.
Takimi kwalifikowanymi /rażącymi/ nieprawidłowościami są niewątpliwie zachowania PTE związane ze stwierdzonymi przypadkami fałszowania umów o przystąpienie do funduszu, przez działających w imieniu OFE akwizytorów. Brak zdecydowanej reakcji Towarzystwa na te naruszenia prawa, jego wyjaśnienia zmierzające do utrzymania istniejącego stanu rzeczy, niezgodnego z wolą osób, które oświadczyły, że w ogóle nie zawierały umów z przedstawicielami funduszu - w pełni zasługują na negatywną ocenę działalności Towarzystwa, uznanie, że rażąco narusza ono prawo. Przez niedopełnienie obowiązku doprowadzenia do wykreślenia z rejestru członków funduszu osób wpisanych tam na podstawie fałszywych umów, również Towarzystwo dopuszcza się poświadczenia nieprawdy. Tego rodzaju przewinienie szczególnie podważa wiarygodność instytucji mającej działać w interesie ubezpieczonych. Całkowicie błędna jest argumentacja co do tego, że nie jest możliwe rozwiązanie żadnej umowy o przystąpienie do funduszu, dopóki fakt jej sfałszowania nie zostanie potwierdzony prawomocnym orzeczeniem odpowiedniego organu. Sfałszowana umowa nie jest w świetle prawa umową i jest to fakt, na który każdy, mający na to dowody, może się powołać. Odwołanie się do odpowiedniego organu /sądu/ jest niezbędne tylko wtedy, gdy między zainteresowanymi stronami istnieje spór o istnienie umowy albo sfałszowanie umowy poddaje się ocenie z punktu widzenia prawa karnego.
Mając na uwadze te wszystkie okoliczności, skargę częściowo uwzględniono, w pozostałym zaś zakresie została oddalona.