Uzasadnienie
Naczelnik Dzielnicy w Warszawie decyzją z dnia 18 marca 1984 r., wydaną na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ nakazał Kazimierzowi K. rozbiórkę altany drewnianej krytej papą, budynku gospodarczego murowanego krytego papą oraz ogrodzenia, wzniesionych na terenie między osiedlem B. a ul. W. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Kazimierz K. zagospodarował działkę o powierzchni około 300 m2, nie mając pozwolenia na budowę ani tytułu prawnego do działki. Teren, którego dotyczy decyzja, jest w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony pod zorganizowane ogrody działkowe.
Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia 11 czerwca 1984 r. nr UA-OŚ-A/O-NB/66-M/84 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji z uzasadnieniem, że obiekty objęte nakazem rozbiórki zostały wzniesione bez pozwolenia na budowę, na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa, użytkowanym bez tytułu prawnego oraz kolidują z planem zagospodarowania przestrzennego tego terenu. Organ odwoławczy powołał się na art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.
Kazimierz K., w zbiorowej skardze użytkowników działek przy osiedlu B., zaskarżył decyzję Prezydenta m.st. Warszawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ze skargi wynika, że w 1979 r. użytkownicy działek nabyli od Władysława W. i Władysława K. 25 działek o powierzchni 300 m2 każda. Następnie w czynie społecznym wybudowali około 300 m drogi, umożliwiającej dojazd i dojście do działek. Teren działek splantowano, zniwelowano nieckę zatrzymującą wody opadowe, nawożąc ziemi uprawnej dla podwyższenia poziomu gruntu. W ten sposób przygotowano działki pod uprawę warzyw. W 1981 r. użytkownicy działek dowiedzieli się w Urzędzie Dzielnicowym, że z powodu wysokiego poziomu wód gruntowych teren ten w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod ogródki działkowe. W lipcu 1982 r. użytkownicy działek wystąpili do Wojewódzkiego Zarządu Związku Działkowców w Warszawie o uwzględnienie ich działalności na omawianym terenie i przydzielenie użytkowanych działek. Ponieważ nie otrzymali odpowiedzi w obowiązującym terminie dwóch miesięcy, jak oświadczają, posadzili drzewa i krzewy, ogrodzili działki, pobudowali altanki i studnie oraz zagospodarowali działki. Około 5 marca 1984 r. przedstawiciele Urzędu Dzielnicowego dokonali inwentaryzacji zagospodarowania budowlanego działek, a następnie użytkownicy działek otrzymali nakazy likwidacji zabudowy. Skarżący i pozostali użytkownicy działek mieli nadzieję, że w toku postępowania związanego z wydaniem nakazami rozbiórki rozpatrzona będzie sprawa z punktu widzenia gospodarczego i społecznego. Oczekiwali, że znajdą się rozwiązania nie powodujące jego marnotrawstwa materiałów, plonów oraz zniszczenia wysiłku ludzkiego, przynoszącego już korzyści społeczne.
W odpowiedzi na skargę Naczelny Architekt Warszawy nie znalazł przesłanek do jej uwzględnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem decyzji przez organ administracji państwowej powinno zapewniać dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa. Artykuł 80 tego kodeksu stanowi, że organ administracji państwowej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Niedopełnienie obowiązku pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego jest nie tylko naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, lecz utrudnia lub nawet uniemożliwia prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. W razie zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji, którą wydano bez pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, sąd ten nie ma możliwości dokonania oceny, czy została ona wydana zgodnie z prawem. Sytuacja taka występuje w rozpoznawanej sprawie.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że została ona wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./. W myśl tych przepisów:
- obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce /przejęciu na własność Państwa/, gdy terenowy organ administracji państwowej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę /art. 37 ust. 1 pkt 1/,
- na podstawie art. 37 ust. 2 można nakazać przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części /orzec o przejęciu na własność Państwa/, jeżeli ten obiekt /jego część/ został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, a taki nakaz jest uzasadniony innymi ważnymi przyczynami, aniżeli wymienione w art. 37 ust. 1 omawianej ustawy.
Ze wstępu do tej ustawy /preambuły/, jej przedmiotu określonego w art. 1 ust. 1 oraz z przepisów ustalających zadania terenowych organów administracji państwowej w sprawach objętych tą ustawą /art. 53/ wynika, że celem jej przepisów jest zapewnienie zgodności realizacji inwestycji z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz z wymaganiami ochrony środowiska, jak też zapewnienie warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia przy projektowaniu, budowie i utrzymaniu obiektów budowlanych. Wobec tego przez przepisy, których niezachowanie w okresie budowy może pociągać za sobą zastosowanie środków przewidzianych w art. 37 prawa budowlanego, należy rozumieć przepisy dotyczące wskazanych wyżej celów omawianej ustawy.
Uwzględniając treść wymagać wynikających z art. 37 prawa budowlanego, stwierdzić należy, że nie ma możliwości prawidłowego zastosowania omawianych przepisów bez ustalenia, czy zachodzą przesłanki nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części /przejęcia przez Państwo/, wynikające z tych przepisów.
Przy zastosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, jako podstawy orzeczenia, niezbędne było ustalenie planowanego przeznaczenia terenu, obejmującego działkę skarżącego. Wskazać jednak należy, że to przeznaczenie może wynikać wyłącznie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą dla ustalenia przeznaczenia terenu natomiast nie mogą być materiały do planu, dopuszczalne przepisami ustawowymi /art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym - Dz.U. nr 35 poz. 185/ jako przejściowa podstawa decyzji dotyczących zagospodarowania i wykorzystania terenu /jak decyzje o ustaleniu lokalizacji, o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, o ustanowieniu strefy ochronnej, o zmianie sposobu wykorzystania gruntów/.
W rozpoznawanej sprawie działka skarżącego jest położona na terenie, którego przeznaczenie do marca 1983 r. określał miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta Warszawy z 1969 r. Plan ten w 1982 r. został zastąpiony nowym planem ogólnym, obowiązującym od marca 1983 r. z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie można wnioskować, że teren obejmujący działkę skarżącego przeznaczony jest obecnie pod ogrody działkowe. Z akt sprawy nie wynika jednak, jakie przeznaczenie tego terenu ustalił plan zagospodarowania przestrzennego z 1969 r. Ponieważ ze skargi zbiorowej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą podpisał również skarżący, wynika, że działki nabywano w latach 1979-1980 i zagospodarowano je zarówno przed marcem 1983 r., jak też po tym terminie, nie ma możliwości prawidłowego zastosowania w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego bez ustalenia przeznaczenia spornego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego z 1969 r., jak też z 1982 r. Wskazać należy, że w stosunku do działki skarżącego nie ustalono, kiedy wzniósł on na tej działce obiekty budowlane objęte zaskarżoną decyzją. Skarżący na rozprawie w sądzie oświadczył, że murowany budynek gospodarczy wzniósł w 1982 r., altankę natomiast wcześniej. W znajdującym się w aktach protokole oględzin z dnia 3 marca 1984 r. zapisano, że budynki na działce wybudowano w 1977 r.
Przy zastosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, jako podstawy prawnej orzeczenia, konieczne było także ustalenie przeznaczenia budynków wzniesionych na działce skarżącego i czy budynki te odpowiadały przeznaczeniu działki w okresie ich wznoszenia. Istotne znaczenie dla prawidłowości rozstrzygnięcia ma ustalenie, kiedy grunt został zagospodarowany jako działka pracownicza. Jest to ważne ze względu na okoliczność, że do dnia 11 maja 1981 r. sprawy te należało rozpatrywać w świetle zasad ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych /Dz.U. nr 12 poz. 58/. Ustawy te przewidują inne zasady tworzenia ogrodów działkowych zarówno stałych, jak też czasowych. Przy ocenie skutków naruszenia prawa należy brać pod uwagę prawo obowiązujące w okresie tego naruszenia.
W rozpatrywanej sprawie, mimo powołania jako podstawy zaskarżonej decyzji również art. 37 ust. 2 prawa budowlanego, nie wykazano, jakie inne ważne przyczyny, poza wymienionymi w ust. 1 tego artykułu uzasadniają nakazanie przymusowej rozbiórki budowlanego zagospodarowania działki. Brak tytułu prawnego do gruntu nie może być podstawą nakazania w drodze decyzji administracyjnej rozbiórki zabudowy istniejącej na działce. Ochrona własności jest materią objętą przepisami prawa cywilnego /w zakresie związanym z problemami budownictwa - zwłaszcza art. 231 Kc/. Rozstrzyganie sporów powstałych na tle przepisów o ochronie własności należy wyłącznie do sądów powszechnych. Na marginesie należy zauważyć, iż z akt sprawy nie wynika, że skarżący nie dysponuje tytułem do działki. Podaje on, że prawo dysponowania działką uzyskał od innej osoby, w stosunku do której nie wykazano, że nie przysługiwało jej żadne prawo do spornego gruntu.
Zastosowanie w rozpoznawanej sprawie jednocześnie art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 omawianej ustawy jako podstawy prawnej decyzji jest, zdaniem Sądu, następstwem niepewności organu orzekającego co do podstawy prawnej upoważniającej do nakazania rozbiórki zabudowy istniejącej na działce skarżącego. Należy zauważyć, że w świetle art. 37 ust. 2 prawa budowlanego nie ma zgodnej z prawem możliwości orzeczenia na łącznej podstawie art. 37 ust. 1 i ust. 2.
Brak wyjaśnienia podstawowych kwestii związanych z orzeczeniem nakazu likwidacji zabudowy na działce skarżącego dotyczy także ogrodzenia. Przepis par. 44 ust. 1 pkt 3 lit. "c" rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./ ustala, że pozwolenie na budowę ogrodzenia jest wymagane jedynie przy wznoszeniu stałych ogrodzeń od strony dróg, ulic i placów publicznych oraz od innych miejsc publicznych, a także gdyby te ogrodzenia miały być wykonane z cementu jako pełne oraz z kształtowników metalowych i blach lub ze stali budowlanej, niezależnie od położenia tych ogrodzeń. Ogrodzenie na działce skarżącego jest wykonane z siatki. Uzyskanie pozwolenia zatem na jego wzniesienie byłoby konieczne jedynie od strony dróg publicznych lub innych miejsc publicznych. Działka skarżącego z dwóch stron przylega do dróg, ale - zdaniem skarżącego - nie są to drogi publiczne. Na planie znajdującym się w aktach na jednej z tych dróg zapisano, że jest to droga polna, druga droga zaś przebiega między zespołem działek, w skład których wchodzi również działka skarżącego. Organy orzekające jednak nie wyjaśniły, czy są to drogi publiczne, oraz czy sporne ogrodzenie znajduje się od strony innych miejsc publicznych, przy czym warto przypomnieć, że miejsce publiczne odpowiadające potrzebom wynikającym z par. 44 ust. 1 pkt 3 lit. "c" zacytowanego rozporządzenia określa przepis par. 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki oraz Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 8 października 1970 r. w sprawie zatwierdzenia pod względem artystycznym niektórych projektów budowlanych /Dz.U. nr 26 poz. 211/, obowiązującego stosownie do art. 70 ust. 4 prawa budowlanego.
Stwierdzić zatem należy, że w rozpoznanej sprawie w znacznym stopniu zostały naruszone przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, nakazujące dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. wskazane wyżej braki, świadczące o niewyjaśnieniu zagadnień ważnych dla prawidłowego załatwienia sprawy, nie dają możliwość pełnego jej rozpatrzenia na tle przepisów prawa materialnego ani oceny decyzji przez Sąd pod kątem zgodności z prawem. Naruszenia, o których mowa, dotyczą zwłaszcza art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa. Miały one istotny wpływ na wynik sprawy i dotyczą decyzji organów obu instancji orzekających w sprawie. Z tego względu - stosownie do art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 oraz art. 208 Kpa należało orzec, jak w sentencji wyroku.