Uzasadnienie
Na podstawie art. 10 ust. 2 i 4 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1985 r. o zapobieganiu narkomani /Dz.U. nr 4 poz. 15 ze zm./ Naczelnik Gminy w R. wydał w dniu 17 kwietnia 1989 r. Witoldowi W., zamieszkałemu w T. gmina R., zezwolenie nr 14/89 na uprawę maku na będących jego własnością gruntach o powierzchni 20 m2, położonych w T. Witold W. podpisał zobowiązanie nr 14/89 /bez daty/ do odpłatnego przekazania Gminnej Spółdzielni w R. całego zbioru słomy makowej pochodzącej z uprawy maku, na którą otrzymał zezwolenie nr 14/89, na warunkach ustalonych przez tę Spółdzielnię. Gdyby zaś warunki te mu nie odpowiadały, zobowiązał się do zniszczenia całego jej zbioru w terminie do dnia 10 października 1989 r. i poinformowania o powyższym sołtysa wsi T. i Urzędu Gminy w R. W aktach znajduje się ponadto plan /nie podpisany i bez daty/, z którego wynika, że plantacja maku Witolda W. znajduje się na jego własnych gruntach, położonych we wsi G. Prokurator Wojewódzki w Ciechanowie złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzje ostateczna Naczelnika Gminy w R. z dnia 17 kwietnia 1989 r. nr 14/89, zezwalającą Witoldowi W. na uprawę maku na gruntach o powierzchni 20 m2, położonych we wsi T. Skarżący zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 10 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1985 r. o zapobieganiu narkomanii /Dz.U. nr 4 poz. 15 ze zm./ oraz przepisu par. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 sierpnia 1985 r. w sprawie wydawania zezwoleń na prowadzenie upraw maku i konopi oraz określenia jednostek gospodarki uspołecznionej uprawnionych do zawierania umów kontraktacji i obrotu słoma makową /Dz.U. nr 44 poz. 217/, przez wydanie zezwolenia na uprawę maku bez określenia położenia gruntów w stosunku do zagrody rolnika oraz bez określenia roku, w którym uprawa będzie prowadzona, a ponadto naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 6, 7, 8, 9, 77 par. 1 i art. 107 par. 1 i 2 Kpa przez wydanie decyzji bez ustalenia i określenia, na jakich gruntach prowadzona będzie uprawa maku, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podano, że aczkolwiek w zezwoleniu nie wyszczególniono roku uprawy, to jednak nie stanowi to naruszenia przepisów prawa materialnego ani procesowego, ponieważ ani ustawa o narkomanii, ani wydane na jej podstawie rozporządzenie w sprawie wydawania zezwoleń na prowadzenie upraw maku i konopi nie stanowią, iż zezwolenie wydawane jest wyłącznie na okres jednego roku. Wprawdzie załącznik nr 1 do powyższego rozporządzenia określa okres zezwolenia, jednakże sam wzór nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej. Zezwolenie wydano na wzorze przekazanym w dniu 14 marca 1985 r. z Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa w C,; brak określenia w nim roku uprawy nie oznacza, że wydanie takiego zezwolenia ma jak sugeruje to skarżący - charakter nieograniczony. Sam skarżący podkreśla, że mak jest roślina jednoroczną. Nadmieniono również, że po ostatniej kontroli organów prokuratury pod kątem wydania zezwoleń na uprawę maku przyjęto zasadę korzystania z wzoru zezwolenia stanowiącego załącznik do powołanego wyżej rozporządzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z art. 10 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1985 r. o zapobieganiu narkomanii /Dz.U. nr 4 poz. 15 ze zm./ wynika, że rolnicy indywidualni mogą prowadzić uprawy maku na cele spożywcze wyłącznie na gruntach przyzagrodowych, na powierzchni nie przekraczającej 20 m2, pod warunkiem uzyskania zezwolenia właściwego organu administracji państwowej i złożenia w tym organie zobowiązania do przekazania odpłatnie słomy makowej, pochodzącej z takiej uprawy, uprawnionej jednostce lub do zniszczenia tej słomy.
Ustawa ta w art. 12 ust. 3 pkt 1 upoważniła Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej do określenia - w drodze rozporządzenia - szczegółowych zasad wydawania takich zezwoleń. Upoważnienie to Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej zrealizował w rozporządzeniu z dnia 7 sierpnia 1985 r. w sprawie wydawania zezwoleń na prowadzenie upraw maku i konopi oraz określenia jednostek gospodarki uspołecznionej uprawnionych do zawierania umów kontraktacji i obrotu słomą makową /Dz.U. nr 44 poz. 217/. Rozporządzenie to stanowi w par. 1 ust. 1, że zezwolenie na uprawę maku przez rolnika indywidualnego wydaje się na wniosek tego rolnika, przy czym wzór takiego zezwolenia zawiera załącznik nr 1 do rozporządzenia; z załącznika nr 1 z kolei wynika, że zezwolenie na uprawę maku przez rolnika indywidualnego powinno zawierać następujące dane: 1/ oznaczenie organu, który je wydał, 2/ datę wydania zezwolenia, 3/ podstawę prawną, 4/ określenie uprawy, której zezwolenie dotyczy, 5/ określenie roku, na który zostało wydane, 6/ określenie powierzchni gruntów, które uprawa ma obejmować, 7/ określenie położenia tych gruntów, 8/ określenie posiadacza tych gruntów /przez podanie jego nazwiska i imienia oraz adresu/ i 9/ podpis osoby uprawnionej do wydania zezwolenia.
Treść załącznika, w szczególności zaś użycie liczby pojedynczej w zwrocie: "zezwalam na uprawę maku (...) w roku (...)", zdaje się wskazywać na to, że zezwolenie powinno być udzielone na okres 1 roku. Za taką interpretacją przemawia miedzy innymi okoliczność, że mak jest rośliną jednoroczną. Ponadto /co prawda dla innych sytuacji/ w art. 12 ust. 3 pkt cytowanej ustawy używa się wyrazu "corocznie". Przede wszystkim jednak trzeba uwzględnić fakt, że celem omawianej ustawy i wydanego na jej podstawie rozporządzenia jest maksymalne ograniczenie i poddanie kontroli zarówno upraw maku, jak i wszelkich innych środków, które mogą ułatwiać narkomanie. Wobec nieprecyzyjnego sformułowania przepisów w omawianym przedmiocie jest również możliwa interpretacja, iż zezwolenie na uprawę maku może być udzielone na okres roku lub lat oczywiście konkretnych, ściśle określonych w zezwoleniu. W każdym razie nie budzi wątpliwości, że udzielenie takiego zezwolenia na czas nie określony jest niedopuszczalne.
Przyjęta przez Ministra technika legislacyjna spowodowała, że regulacja wyników, jakim powinno odpowiadać zezwolenie na uprawę maku przez rolników indywidualnych, znalazła się w załączniku nr 1 do omawianego rozporządzenia jako "wzór zezwolenia", aczkolwiek przy zastosowaniu innej techniki legislacyjnej problematyka ta mogła być ujęta w jednym z przepisów tego rozporządzenia, analogicznym na przykład do art. 107 par. 1 Kpa, który określa warunki, jakim powinna odpowiadać decyzja. Oczywiście, nie ulega kwestii, że zezwolenie na uprawę maku - mimo odrębnej nazwy - stanowi również decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 Kpa i powinno odpowiadać warunkom określonym w art. 107 par. 1 i 2 Kpa, przy czym przepis szczególny omawianego rozporządzenia ma określać - zgodnie z art. 107 par. 2 Kpa - jeszcze inne składniki, jakie powinna zawierać decyzja o zezwoleniu na uprawę maku.
Zastosowanie takiej czy innej techniki legislacyjnej przy opracowywaniu aktu prawnego wykonawczego nie ma znaczenia dla merytorycznej oceny jego zakresu i mocy obowiązywania. Jednym kryterium może być w tym wypadku okoliczność, czy wydany on jest na podstawie upoważnienia ustawowego i czy mieści się w ramach zakreślonych tym upoważnieniem.
Określenie w omawianym rozporządzeniu warunków, jakim powinno odpowiadać zezwolenie na uprawę maku, mieści się w ramach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 12 ust. 3 pkt 1 cytowanej ustawy, ma ono zatem moc wiążącą, mimo że w wyniku przyjętej w tym wypadku techniki legislacyjnej zawarte zostało w załączniku nr 1 do rozporządzenia; odmienny pogląd, wyrażony w odpowiedzi na skargę, nie jest trafny.
Zaskarżona decyzja, zezwalająca na uprawę maku bez określenia roku, w którym uprawa ma być prowadzona, a więc faktycznie przez czas nie określony, została wydana z istotnym, mającym wpływ na wynik sprawy, naruszeniem par. 1 ust. 1 w związku z załącznikiem nr 1 do omawianego rozporządzenia z dnia 7 sierpnia 1985 r. oraz w związku z art. 12 ust. 3 pkt 1 omawianej ustawy.
Zaskarżona decyzja nie określa również lokalizacji gruntów przeznaczonych pod uprawę maku, a w szczególności miejsca ich położenia w stosunku do zagrody rolnika, ograniczając się do ogólnikowego określenia, że uprawa maku ma być prowadzona na gruntach położonych na terenie wsi T. Stanowi to istotne, mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 10 ust. 4 pkt 2 omawianej ustawy oraz par. 2 pkt 2 cytowanego rozporządzenia, który dopuszcza udzielanie zezwoleń na prowadzenie przez rolników indywidualnych uprawy maku na cele spożywcze wyłącznie na gruntach przyzagrodowych tych rolników. Akta postępowania administracyjnego nie zawierają ustaleń co do miesiąca położenia gruntu, na którym zezwolono na uprawę maku. Wydając decyzję, ograniczono się jedynie do określenia powierzchni zasiewu oraz wskazania, że zasiew może być dokonany we wsi T. Nie ustalono natomiast, czy grunty, na których rolnik zamierza prowadzić uprawę, są gruntami przyzagrodowymi. Brak ustaleń w tym względzie stanowi naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 par. 1 Kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Wprawdzie przepis omawianej ustawy oraz cytowanego rozporządzenia nie zawierają definicji gruntów przyzagrodowych, to jednak wykładnia zarówno gramatyczna, logiczna, jak i celowościowa wskazują, że powinny to być grunty położone bezpośrednio przy zagrodzie bądź też w niedalekiej od niej odległości. Intencja ustawodawcy bowiem było ograniczenie ilościowe tych upraw oraz dopuszczenie do uprawy wyłącznie w warunkach zapewniających kontrolę rolnika nad znajdująca się na plantacji słomą makową. Zlokalizowanie zaś uprawy w miejscu oddalonym od zagrody rolnika, wśród gruntów rolnych innych rolników lub w innej miejscowości, pozbawia go możliwości zabezpieczenia zbioru z tej uprawy przed wykorzystaniem przez inne osoby do produkcji środków odurzających.
Mając to wszystko na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 107 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa orzekł jak w sentencji.
Na marginesie należy zauważyć, że z akt niniejszej sprawy zdaje się wynikać, iż Witold W. faktycznie prowadził uprawę maku w innej miejscowości /na terenie wsi G./ aniżeli wskazana w zezwoleniu /wieś T./. Okoliczność ta /to znaczy zakres dostosowania się przez rolnika do warunków uzyskanego zezwolenia/ nie mogła być przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest on bowiem uprawniony jedynie do badania legalności /to jest zgodności z prawem/ zaskarżonych decyzji administracyjnych, a nie do prawidłowości wykonania tych decyzji przez strony.