Uzasadnienie
Decyzją z dnia 13 marca 1992 r. przewodniczący Komisji Papierów Wartościowych na podstawie art. 16 / 2 i 3 ustawy z dnia 22 marca 1991 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych /Dz.U. nr 35 poz. 155 ze zm./ skreślił maklera Jerzego K. z listy maklerów z dniem doręczenia decyzji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że po uzyskaniu informacji z Prokuratury, iż makler Jerzy K. dokonywał obrotu obligacjami II emisji Skarbu Państwa, Komisja Papierów Wartościowych wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne zgodnie z art. 16 / 2 i 3 ustawy z dnia 22 marca 1991 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych /Dz.U. nr 35 poz. 155 ze zm./. Na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, że Jerzy K. był zatrudniony w charakterze maklera w W. Wykonując swoje czynności zawodowe, poznał Marka W., który przyszedł wraz z innym mężczyzną, swoim znajomym, do biura maklerskiego w celu sprzedaży obligacji. Biuro nie miało zezwolenia na obrót obligacjami, o czym poinformowało Marka W. Jerzy K. wyszedł z tymi mężczyznami z pokoju, w którym znajdowało się biuro maklerskie, i na korytarzu zaproponował, że może kupić obligacje, wręczył im też swoją wizytówkę Następnie umówili się na spotkanie w kawiarni. Według Jerzego K., w okresie od połowy maja do października 1991 r. doszło do trzech spotkań, w których trakcie zakupił on od Marka W. obligacje o wartości około 500-900 mln zł. Część zakupionych obligacji Jerzy K. sprzedał następnie różnym osobom. Obligacje kupili od niego Jerzy F. /kupował dla znajomego/, Krzysztof B., Arkadiusz D., Ryszard R. i Radzisław S. (...) Jerzy K. w swoich wyjaśnieniach stwierdził, że obligacje kupował dla siebie, gdyż chciał za nie kupić akcje spółki Wedla. Obligacje te sprzedał, gdyż uznał, że cena akcji Wedla będzie co najwyżej na poziomie ceny emisyjnej lub nawet niższej. Korzystniejsza więc była jego zdaniem sprzedaż obligacji, których cena wzrosła. Stwierdził, iż sprzedawał obligacje osobom fizycznym, gdyż sprzedaż przez biura maklerskie jest zbyt sformalizowana i zbyt długo trzeba czekać na pieniądze. Ustalając stan faktyczny sprawy, Komisja korzystała z wyjaśnień Jerzego K. i zeznań świadków złożonych w toku postępowania wyjaśniające go prowadzonego przez Prokuraturę w W. (...) Komisja nie uznała za uzasadnione ponownego przesłuchania w postępowaniu administracyjnym świadków Ryszarda R. i Radzisława S., których zeznania złożone w dochodzeniu prowadzonym przez Prokuraturę zostały odczytane na rozprawie. Jerzy K. w swych wyjaśnieniach składanych na rozprawie przyznał, że sprzedawał obligacje wymienionym osobom. Odstąpiono również od przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka Krzysztofa B. Okoliczność, że zakupił on obligacje od Jerzego K., została przez Jerzego K. potwierdzona w jego wyjaśnieniach. Dokonując ustalenia stanu faktycznego odnośnie do kontaktów między Jerzym K. a Markiem W., Komisja oparła się na wyjaśnieniach Jerzego K., który w sposób logicznie powiązany opisywał swoje transakcje z Markiem W. /w pierwszej transakcji - z jego znajomym/. Dokonując oceny, czy Jerzy K. swym zachowaniem dopuścił się działania określonego w art. 16 par. 2 ustawy z dnia 22 marca 1991 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych /Dz.U. nr 35 poz.155 ze zm./, stwierdzono, że zgodnie z art. 1 par. 2 cytowanej ustawy publiczny obrót papierami wartościowymi może odbywać się wyłącznie za pośrednictwem podmiotów prowadzących przedsiębiorstwo maklerskie /art. 54 par. 1 tej ustawy/. (...) Wprowadzając tak sformalizowany tryb wtórnego publicznego obrotu papierami wartościowymi, ustawa powyższa zezwala w art. 54 par. 3 na odstąpienie od niego przy przenoszeniu praw z papierów wartościowych bezpośrednio między osobami fizycznymi. Wynika z tego, że osoby fizyczne mogą wzajemnie kupować i sprzedawać papiery wartościowe bez pośrednictwa podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa maklerskie, jeżeli nie ma to charakteru działalności gospodarczej w zakresie publicznego obrotu papierami wartościowymi /art. 1 par. 1 i art. 120 ustawy/. Odstępstwo od ustawowej zasady, iż wtórny publiczny obrót papierami wartościowymi odbywa się za pośrednictwem giełdy lub określonego biura maklerskiego, dopuszczające obrót papierami wartościowymi bezpośrednio między osobami fizycznymi, ma charakter wyjątkowy Nie może to w żadnym wypadku oznaczać, że w sytuacji, gdy w danym dniu brakuje w sprzedaży papierów wartościowych konkretnego rodzaju, maklerzy sami jako osoby fizyczne wyręczają biuro maklerskie w takiej działalności, prowadząc prywatny konkurencyjny obrót papierami wartościowymi. Niedopuszczalna jest również sytuacja, w której makler zatrudniony w biurze maklerskim nie prowadzącym obrotu określonymi papierami wartościowymi /gdy biuro nie ma na taka działalność zezwolenia - art. 54 par. 4 tej ustawy/ w czasie wykonywania czynności maklerskich dokonywałby obrotu takimi papierami wartościowymi lub wykorzystywał okazję do uzgodnienia warunków transakcji, w której jest stroną.
Dokonując oceny zebranego materiału dowodowego w kontekście wymienionych przepisów oraz dyspozycji art. 16 par. 2 ustawy, Komisja Papierów Wartościowych ustaliła, że Jerzy K. swym działaniem dopuścił się naruszenia zasad etyki maklerskiej, które polegało na wykorzystywaniu pozycji zawodowej maklera do prowadzenia systematycznej działalności związanej z kupnem i sprzedażą obligacji. Jerzy K. skorzystał z okoliczności, iż będąc maklerem pracującym w biurze maklerskim nawiązał kontakt z osobą /Marek W./, która dostarczała mu skupywane przez siebie obligacje. Z drugiej strony, wykorzystując również możliwości, jakie dawała mu praca w biurze maklerskim, nawiązał kontakty z osobami, które kupowały od niego obligacje. W kontaktach z osobami kupującymi obligacje Jerzy K. traktowany był jak makler papierów wartościowych. Okoliczność, że biuro maklerskie, w którym był zatrudniony Jerzy K., nie miało zezwolenia na prowadzenie wtórnego publicznego obrotu obligacjami i w związku z jego działaniami nie poniosło żadnej szkody, nie może wpływać na ocenę, czy naruszył on swym zachowaniem zasady etyki maklera. Działania Jerzego K. były niezgodne z interesem biura maklerskiego, w którym był on zatrudniony. Narażał on swoim postępowaniem dobre imię tego biura maklerskiego.
(...) Dokonując oceny postępowania Jerzego K. w kontekście norm etycznych zawodu maklera, należy zwrócić uwagę na treść art. 17 omawianej ustawy, w którym ustawodawca nakłada na maklera przy wykonywaniu działalności maklerskiej obowiązek działania zgodnie z przepisami prawa i zasadami uczciwego obrotu, ze szczególnym uwzględnieniem słusznego interesu zleceniodawcy.
(...) Rozmiary działalności Jerzego K. /wartość zakupionych przez niego obligacji to 500-900 mln zł/, fakt, że z Markiem W. umówiony był w celu dokonania kolejnej transakcji już po zakończeniu sprzedaży akcji spółki Wedel, stosunkowo szeroki i otwarty krąg jego klientów, stałość kontaktów z Markiem W. i wielkość transakcji nasuwają wniosek, że Jerzy K. prowadził działalność w zakresie publicznego obrotu papierami wartościowymi bez wymaganego zezwolenia. Tezę taką uzasadnia również fakt, że Jerzy K. nawiązywał kontakty handlowe z klientami, wykorzystując na rynku pozycję swoją oraz biura maklerskiego, w którym był zatrudniony. Dawało mu to w praktyce nieograniczony dostęp do rynku. Większość zawartych przez niego transakcji doszła do skutku tylko dlatego, że jego przyszli klienci chcieli kupić lub sprzedać obligacje w biurze maklerskim. (...)
Okoliczność, że zasady etyki maklerskiej zostały uchwalone przez Związek Maklerów Papierów Wartościowych w styczniu 1992 r., nie może zmienić oceny dokonanej przez Komisję. Zgodnie z przepisami zarówno omawianej ustawy, jak i statutu Związku Maklerów Papierów Wartościowych, celem działalności Związku jest między innymi kształtowanie zasad etyki maklerskiej. Bez względu zatem na fakt, czy i kiedy zasady etyki zostały spisane, są one kształtowane przez ogólnie przyjęte normy postępowania przy wykonywaniu zawodu i muszą być oceniane w kontekście ustalonych zwyczajów i zasad współżycia społecznego. Poczynione przez Komisję ustalenia, iż Jerzy K. przy wykonywaniu zawodu maklera dopuścił się naruszenia zasad etyki maklerskiej, stanowiły podstawę do skreślenia Jerzego K. z listy maklerów zgodnie z art. 16 par. 2 ustawy z dnia 22 marca 1991 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych /Dz.U. nr 35 poz.155 ze zm./.
Na powyższą decyzję wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Jerzego K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji lub o stwierdzenie jej nieważności. Pełnomocnik skarżącego podnosi przede wszystkim, że zaskarżona decyzja w rozumieniu prawa nie istnieje. Twierdzenie to jest wynikiem braku podpisów pod decyzją osób uprawnionych do jej wydania. Ponadto zarzuca, że Komisji nie przysługuje kognicja w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę podtrzymano argumentację zawarta w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 16 par. 2 ustawy z dnia 22 marca 1991 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych /Dz.U. nr 35 poz. 155 ze zm./ skreślenie z listy maklerów lub zawieszenie uprawnień maklera na okres od 3 do 6 miesięcy może nastąpić na skutek zawinionego nienależytego wykonywania czynności maklerskich, naruszenia prawa w związku z wykonywaniem tych czynności oraz naruszenia zasad etyki zawodowej maklerów.
Zgodnie z art. 16 / 3 tej ustawy o skreśleniu z listy maklerów oraz o zawieszeniu uprawnień maklera orzeka Komisja Papierów Wartościowych po uprzednim wysłuchaniu zainteresowanego, z własnej inicjatywy lub na wniosek Sądu Dyscyplinarnego, o którym mowa w art. 37 ustawy. Jak z tego wynika, ustawodawca jednoznacznie rozstrzygnął, że organem właściwym do wydania orzeczenia /decyzji/ o skreśleniu z listy maklerów lub zawieszeniu uprawnień maklera jest Komisja Papierów Wartościowych /zwana dalej "Komisją"/. Komisja jest centralnym organem administracji rządowej w sprawach publicznego obrotu papierami wartościowymi /art. 6 par. 1 cytowanej ustawy/. W skład Komisji wchodzą: przewodniczący, 2 zastępców oraz 6 członków /art. 8 par. 1 ustawy/. Członkami Komisji są przedstawiciele Ministra Finansów, Ministra Przekształceń Własnościowych, Prezesa Narodowego Banku Polskiego oraz Prezesa Urzędu Antymonopolowego, przez nich wyznaczeni. Jednego członka Komisji wyznacza spośród członków samorządu maklerów Rada Maklerów, a jednego członka wyznaczają giełdy /art. 8 par. 4 cyt. ustawy/. Przewodniczący Komisji reprezentuje Komisję oraz kieruje jej pracami /art. 9 par. 1 ustawy/. W myśl art. 12 tej ustawy do postępowania przed Komisją stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. (...)
Zarządzeniem nr 20 Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 maja 1991 r. /nie publikowanym/ zatwierdzono statut Komisji Papierów Wartościowych, który w par. 9 stanowi, że "organizację wewnętrzną, szczegółowy zakres komórek organizacyjnych oraz tryb pracy urzędu określi regulamin uchwalony przez Komisję na wniosek przewodniczącego".
Komisja Papierów Wartościowych uchwałą nr 1 z dnia 3 czerwca 1991 r. uchwaliła regulamin, stanowiący załącznik do tej uchwały. W par. 3 regulaminu określono zakres czynności przewodniczącego Komisji, który:
1/ kieruje całością prac Komisji, 2/ reprezentuje Komisję na zewnątrz, 3/ wydaje akty prawne, 4/ organizuje i nadzoruje prowadzenie stałych kontaktów z giełdami, 5/ przedkłada Komisji wnioski w zakresie zezwolenia na prowadzenie giełd, 6/ podpisuje:
a/ uchwały Komisji, b/ korespondencję kierowaną do: Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Marszałków Sejmu i Senatu, Prezesa i Wiceprezesów Rady Ministrów, Prezesa Najwyższej Izby Kontroli oraz korespondencję do ministrów /kierowników urzędów centralnych/ i wojewodów /prezydentów: m. st. Warszawy, Krakowa, Łodzi/, mającą zasadnicze znaczenie. W dniu 30 grudnia 1992 r., a więc w kilka miesięcy po wydaniu decyzji w niniejszej sprawie, uchwałą nr 109/92 Komisja Papierów Wartościowych zmieniła par. 3 pkt 6 lit. a powyższego regulaminu w ten sposób, że po wyrazie "uchwały" dodano przecinek oraz wyrazy "decyzje i postanowienia". (...)
W odpowiedzi na skargę, z powołaniem się na par. 3 regulaminu, art. 104 par. 1 Kpa i art. 9 par. 1 cytowanej ustawy, prezentowano pogląd, że powyższe przepisy upoważniały przewodniczącego Komisji do przekazania stronie uchwały Komisji "w formie decyzji administracyjnej" i jej podpisania.
Pogląd ten nie jest trafny i, jak się wydaje, polega na nieporozumieniu. Skoro ustawodawca ustanowił Komisję Papierów Wartościowych /organ kolegialny/ organem właściwym do wydania decyzji o skreśleniu z listy maklerów oraz o zawieszeniu uprawnień maklera /art. 16 par. 3 omawianej ustawy/, to w tym przedmiocie może orzekać tylko ta Komisja /a nie jej przewodniczący/, sprzeczne zaś z ustawa postanowienia wewnętrznego regulaminu nie mają mocy prawnej i są bezskuteczne. (...)
Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wydania jej przez organ niewłaściwy /przez przewodniczącego Komisji/ zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od dalszych rozważań.
Z tych względów i w myśl art. 207 par. 3 Kpa orzeczono jak w sentencji.