Uzasadnienie
Uchwałą nr XIV/81/91 z dnia 26 czerwca 1991 r. Rada Gminy P., powołując się na podstawę prawną z art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, zmieniła treść dotychczasowego par. 16 tymczasowego statutu Gminy P. z dnia 18 lipca 1990 r.; w efekcie tego par. 16 ust. 2 statutu otrzymał brzmienie: "Uchwały Rady Gminy podejmowane są bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady w głosowaniu tajnym w sprawach: odwołania Zarządu, przyjęcia przez Radę uchwały o przyjęciu statutu związku komunalnego, wyboru członka Zarządu, wyboru i odwołania przewodniczącego Rady Gminy i wiceprzewodniczących, wyboru delegata na Sejmik Samorządowy". Dodano nowe ustępy:
3, 4, 5,6, 7,8 i 9 tego artykułu w następującym brzmieniu: "3. Uchwały Rady Gminy podejmowane są w głosowaniu tajnym w sprawach przewidzianych w ustawie, a w każdej innej sprawie na wniosek co najmniej 5 radnych.
- W sprawach szczególnie uzasadnionych Rada może podjąć uchwały w głosowaniu imiennym.
- Z inicjatywą podjęcia uchwały w głosowaniu imiennym może wystąpić na sesji jeden radny. Jeżeli do wniosku jednego radnego dołączy się co najmniej czterech radnych przez powstanie i podanie swoich nazwisk do protokołu, przewodniczący obrad zarządza przeprowadzenie głosowania imiennego.
- W razie zbiegu wniosku o głosowanie tajne i imienne przeprowadza się głosowanie imienne.
- Za bezwzględną większość głosów ustawowego składu rady należy rozumieć więcej niż 11 ważnie oddanych głosów za wnioskiem.
- W par. 22 ust. 1 skreślić liczbę "7", a wpisać liczby "4-7".
- Uchwalenie statutu następuje większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu Rady".
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 23 lipca 1991 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, Wojewoda Ł-ki stwierdził nieważność cytowanej wyżej uchwały Rady Gminy P., a rozstrzygnięcie swe uzasadnił tym, że art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ stanowi, iż uchwały organów gminy zapadają zwykła większością głosów w obecności co najmniej połowy składu organu, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zasadą zatem jest głosowanie zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu organu. Wyjątki od tej zasady muszą wynikać wprost z przepisu szczególnego. Statut nie jest takim przepisem, a więc Rada Gminy w drodze uchwały nie może wprowadzić wyjątków od zasady wyrażonej w art. 14 ust. 1 cytowanej ustawy ani też modyfikować sposobu głosowania w sytuacjach, gdy przepis szczególny określa już zasady podejmowania uchwał.
Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze było przedmiotem skargi Zarządu Gminy P., występującego z upoważnienia Rady Gminy P., który wniósł o jego uchylenie, jako naruszającego prawo. Gmina wyraziła pogląd, że stosownie do art. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym o ustroju gminy stanowi statut, który uchwala rada gminy /art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy/; wobec tego w rozumieniu art. 14 ust. 1 tej ustawy "przepisem szczególnym", upoważniającym do odstępstwa od zasady w nim wyrażonej, jest także przepis statutowy. Powołano się w tym względzie na poglądy doktryny, w tym na poglądy komentatorów ustawy o samorządzie terytorialnym /Z. Niewiadomski, W. Grzelczak: Ustawa o samorządzie terytorialnym z komentarzem, Warszawa 1990, str. 17 oraz Z. Zell: Statut gminy - jakie to prawo, "Wspólnota" nr 24/66 z dnia 15 czerwca 1991 r./.
Odpowiadając na skargę, Wojewoda Ł-ki wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej. Powołał się na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 24 stycznia 1973 r. II CR 646/72; w wyroku tym Sąd stwierdził, iż prawo podmiotowe, którego treścią jest uprawnienie domagania się przyjęcia w poczet członków w spółdzielni rzemieślniczej, istnieje tylko wtedy, gdy tak stanowi ustawa lub przepis szczególny, statut danej spółdzielni albo zawarta z nią umowa. Z powyższego stwierdzenia Wojewoda wyciągnął wniosek, iż Sąd Najwyższy rozróżnił w sposób oczywisty przepis szczególny i statut.(...)
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy zauważyć, iż w Polsce, podobnie jak w kontynentalnych krajach zachodnioeuropejskich, rozróżnia się materie społeczne, które mogą być regulowane różnej rangi aktami prawa stanowionego. Nie wdając się w szersze wywody na ten temat, należy przypomnieć, iż sfera praw obywatelskich oraz podstawowych mechanizmów prawnych demokracji zaliczana jest bądź do materii konstytucyjnej, bądź ustawowej zwykłej. Zasady i formy podejmowania uchwał organów samorządu terytorialnego należą do materii ustawowej. Wyjątki od zasady rangi ustawowej może stanowić też tylko ustawa.
Na prawidłowość tę zwrócił uwagę ostatnio Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 grudnia 1990 r. III ARN 31/90, stwierdzając, iż reguła interpretacyjna, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisami o charakterze ogólnym, powinna być w zasadzie stosowana w wypadku kolizji aktów prawnych tego samego stopnia z punktu widzenia konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ wymienia różne sytuacje, w których odstępuje się od wyrażonej w art. 14 zasady podejmowania uchwał większością głosów. Są to na przykład: wybór wójta lub burmistrza /art. 28 ust. 3/, utworzenie związku komunalnego /art. 67 ust. 1/ czy też wybór przewodniczącego zarządu związku /art. 73 ust. 4/.
W celu zagwarantowania wyboru organów samorządu wolnego od jakichkolwiek nacisków omawiana ustawa przewiduje w niektórych wypadkach głosowanie tajne. Dotyczy to w szczególności wyboru przewodniczącego rady /art. 19 ust. 1/, wyboru zarządu /art. 28 ust. 1/ czy też wyboru wójta i burmistrza /art. 28 ust. 3/.
Powyższych regulacji nie może zmieniać żaden akt rangi niższej, na przykład uchwała rady gminy.
Wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy uprawnienie rady gminy do uchwalenia statutu i do jego zmiany należy rozumieć jako prawo do takiej regulacji organizacji wewnętrznej oraz trybu prac rady /art. 22 cytowanej ustawy/, która nie jest sprzeczna z przepisami ustawy.
W zakwestionowanej przez Wojewodę Ł-kiego uchwale dopuszczono się naruszenia przepisów prawa przez ustanowienie innych zasad głosowania niż dopuszczone ustawą. Szczegółowe uchybienia wymienia podane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 23 lipca 1991 r. Natomiast wbrew twierdzeniom Wojewody nie jest wyłączona możliwość głosowania tak zwanego imiennego, ale tylko jako jedna z form głosowania jawnego.
W tych natomiast wypadkach, w których ustawa nakazuje głosowanie tajne, jak na przykład w sytuacjach wymienionych w art. 19 ust. 1, art. 28 ust. 1 i art. 28 ust. 3, organ samorządowy nie może głosować jawnie także przez głosowanie imienne.
Dlatego zakwestionowana przez Wojewodę uchwała, zmieniająca statut w tej kwestii, jest sprzeczna z prawem.
Jak z powyższego wynika, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie narusza prawa, a zatem skarga, jako niezasadna, została oddalona na podstawie art. 207 par. 5 Kpa.