Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 3 października 1995 r., II SA 882/94

Teza

Ocena, czy podmiot ubiegający się o koncesję daje rękojmię należytego prowadzenia działalności gospodarczej należy do organu koncesyjnego.

Ocena ta nie może być jednak dowolna.

Uzasadnienie

Przedsiębiorstwo (...) - Spółka z o.o. pismem z dnia 14 grudnia 1993 r. wystąpiło do Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą o wydanie koncesji na import w 1994 r. paliw płynnych, tj. benzyny i oleju napędowego. Do wniosku spółka dołączyła między innymi zawartą w dniu 29 lipca 1992 r. z Przedsiębiorstwem (...) umowę dzierżawy terenu o powierzchni 26.500 m2 wraz ze znajdującymi się na tym terenie wieżą stalową o pow. 1.080 m2, stacją paliw, magazynkiem paliw o pow. 22 m2. Z powyższej umowy wynika, że została ona zawarta na 10 lat z możliwością jej przedłużenia oraz że dzierżawca w ramach opłaty dzierżawnej ma prawo nieograniczonego korzystania z istniejącego na terenie układu bocznic kolejowych, wagi samochodowej i w niezbędnym zakresie z dróg wewnętrznych.

Pismem z dnia 14 grudnia 1993 r. nr (...) Departament Regulacji Obrotu Ministerstwa Współpracy Gospodarczej z Zagranicą wezwał wnioskodawcę - pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia - do przedłożenia następujących dokumentów:

• sprawozdania finansowego lub rachunku wyników za okres 10-11 miesięcy 1993 r.,
• zaświadczenia banku, w którym prowadzony jest główny rachunek bieżący,
• zaświadczenia o niekaralności osób kierujących działalnością podmiotu i zaświadczenia Głównego Urzędu Ceł.

Powyższe dokumenty spółka nadesłała przy pismach z dnia 27 grudnia 1993 r. i 5 stycznia 1994 r.

Minister Współpracy Gospodarczej z Zagranicą decyzją z dnia 12 stycznia 1994 r., na podstawie art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, odmówił Przedsiębiorstwu (...) - Spółka z o.o. udzielenia koncesji na import paliw płynnych.

W motywach tego rozstrzygnięcia organ stwierdził: "Po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez Państwową firmę oraz po analizie załączonych dokumentów stwierdzam, że brak odpowiedniej bazy paliwowej, umożliwiającej przejęcie i magazynowanie hurtowych ilości importowanych paliw, nie spełnia wymogów określonych w par. 1 pkt 14 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 31 grudnia 1992 r. /Dz.U. 1993 nr 2 poz. 7/ i nie daje rękojmi należytego wykonywania działalności gospodarczej we wnioskowanym przez firmę zakresie".

Pismem z dnia 7 lutego 1994 r. spółka wystąpiła o ponowne rozpatrzenie jej wniosku o udzielenie jej koncesji na import paliw płynnych. Zwróciła przy tym uwagę na to, że na dzierżawionej bazie paliw płynnych znajdują się zbiorniki podziemne do magazynowania paliw o pojemności 200.000 litrów, bocznica kolejowa na 40 wagonów cystern i detaliczna stacja paliw, a ponadto "wydajny front nalewakowy"' przeznaczony do przeładunku paliw z cystern kolejowych do zbiorników podziemnych i ze zbiorników do cystern samochodowych oraz kolejowych.

Podniesiono ponadto, że w porcie w G. - gdzie dokonywany jest rozładunek tankowców z zaimportowanym paliwem - spółka dzierżawi tory kolejowe, na których może pomieścić jednorazowo 400 wagonów. Spółka jest dobrze przygotowana do importu i obrotu paliwami płynnymi, ponieważ zajmuje się tym od trzech lat. Ma sprawny dział handlu zagranicznego oraz wyspecjalizowany zespół pracowników, którzy prowadząc dobrze rozwinięty całowagonowy handel hurtowy, doskonale funkcjonują w branży paliwowej. Z tych też powodów spółka gwarantuje należyte wykonywanie działalności gospodarczej we wnioskowanym zakresie.

Spółka zarzuciła również, że organ koncesyjny nie stosuje spójnych kryteriów przy ocenie złożonych do niego wniosków, są bowiem firmy, które nie posiadają własnych baz magazynowych paliwa, a koncesję na import paliw otrzymały.

W związku z powyższym wnioskiem Departament Regulacji Obrotu Ministerstwa Współpracy Gospodarczej z Zagranicą pismem z 4 marca 1994 r. wezwał spółkę do uzupełnienia wniosku "dokumentami potwierdzającymi rzeczywistą wielkość zbiorników przeznaczonych na magazynowanie paliw, zgodnie z wymogiem par. 1 pkt 14 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 31 grudnia 1992 r.", zwracając jednocześnie uwagę, że dołączona do wniosku umowa z dnia 29 lipca 1992 r. na dzierżawę terenu przeznaczonego na magazynowanie paliw nie określa wielkości zbiorników importowanego paliwa.

Przy piśmie z dnia 15 marca 1994 r. Spółka przesłała do Ministerstwa pismo Przedsiębiorstwa Budownictwa Drogowego z tej samej daty, w którym stwierdzono, że na terenie wydzierżawionej bazy znajdują się zbiorniki o łącznej pojemności 3.270.000 litrów, w tym 4 zbiorniki po 50.000 litrów, tj. o pojemności 200.000 litrów, 5 zbiorników po 15 000 litrów, tj. o pojemności 75.000 litrów, 6 sztuk po 500.000 litrów, tj. o pojemności 3.000.000 litrów.

Minister Współpracy Gospodarczej z Zagranicą decyzją z dnia 25 marca 1994 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 12 stycznia 1994 r.

W uzasadnieniu decyzji organ naczelny podniósł, że po ponownym rozpatrzeniu wniosku należy stwierdzić, że nie zaszły okoliczności, które w istotny sposób zmieniłyby sytuację faktyczną będącą podstawą poprzedniej decyzji, to jest w dalszym ciągu brak jest dokumentu przewidzianego w par. 1 pkt 14 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 1992 r., jednoznacznie określającego możliwość składowania hurtowych ilości zaimportowanego przez firmę paliwa.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka. W skardze, wnosząc o uchylenie decyzji z dnia 25 marca 1994 r. i z dnia 12 stycznia 1994 r., pełnomocnik Spółki zarzucił, że rozstrzygnięcia te zostały wydane z naruszeniem art. 20 ust. 5 i 6 ustawy o działalności gospodarczej w zw. z art. 107 par. 1 i par. 3 Kpa.

Wymieniony zwrócił przy tym uwagę na to, że cytowane rozporządzenie z dnia 31 grudnia 1992 r. nakazuje w par. 1 pkt 14 złożenie oświadczenia podmiotu o posiadanych warunkach magazynowania paliwa wraz z dokumentem stwierdzającym tytuł prawny do nieruchomości przeznaczonej na cele ich magazynowania /prawo własności, najmu, dzierżawy, użytkowania/. Przepis ten wyraźnie stanowi, że dowodem posiadania warunków do magazynowania paliw jest oświadczenie podmiotu - wnioskodawcy wraz z umową lub innym dokumentem stwierdzającym tytuł do władania nieruchomością przez osobę ubiegającą się o koncesję. W przypadku dzierżawy takim dokumentem jest umowa dzierżawy. Strona skarżąca wywiązała się z tego obowiązku, gdyż do swego pisma z dnia 15 marca 1994 r. dołączyła oświadczenie właściciela bazy, tj. wydzierżawiającego o pojemności zbiorników znajdujących się na omawianym terenie. Wobec złożenia przez spółkę wymaganych w par. 1 pkt 14 rozporządzenia dokumentów niezrozumiałe są zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenia, że "w dalszym ciągu brak jest dokumentu". Takie stwierdzenie może być rozumiane dwojako, albo że Minister nie otrzymał wskazanego pisma strony, albo że organ nie uważa tego dokumentu za oświadczenie w rozumieniu wskazanego przepisu. W każdej z tych sytuacji organ orzekający w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia powinien wyjaśnić przyczyny zajętego w sprawie stanowiska, czego jednak nie uczynił.

W skardze, podtrzymując zarzuty nierównego traktowania podmiotów gospodarczych, stwierdzono ponadto, że koncesje na import paliw zostały przyznane m.in. firmom, które dysponują jedną lub dwoma stacjami benzynowymi, nadającymi się z natury rzeczy tylko do prowadzenia sprzedaży detalicznej paliw, bez jakiegokolwiek zaplecza magazynowego. W tej sytuacji odmowa koncesji wydana wobec firmy dysponującej znacznymi pojemnościami magazynowymi jest oczywistym naruszeniem zasady równego traktowania podmiotów.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podnosząc, że zarzut naruszenia art. 20 ust. 5 ustawy o działalności gospodarczej jest bezpodstawny, gdyż podstawą wydanych w sprawie decyzji był nie ten przepis, ale art. 20 ust. 6, który stanowi samoistną podstawę do odmowy udzielenia koncesji.

Nietrafny wydaje się także zarzut naruszenia art. 20 ust. 6 ustawy w zw. z art. 107 par. 1 i par. 3 Kpa.

Przedłożone przez spółkę dokumenty nie określają w sposób jednoznaczny i zgodny z postanowieniami par. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia posiadanych warunków magazynowania.

W zawartej przez Spółkę umowie dzierżawy mowa jest bowiem w pkt 1 o magazynku paliw o pow. 22 m2. W piśmie z dnia 7 lutego 1994 r. Spółka podała, że na terenie dzierżawionej bazy dysponuje zbiornikami o pojemności 200.000 litrów. Natomiast oświadczenie wydzierżawiającego przedsiębiorstwa określa pojemność zbiorników na 3.700.000 litrów.

W związku z nasuwającymi się w tym zakresie wątpliwościami Spółka została wezwana pismem z 4 marca 1994 r. do uzupełnienia brakujących dokumentów. Strona skarżąca nie złożyła jednak wymaganego oświadczenia właściciela bazy.

Natomiast odnośnie zarzutu nierównego traktowania podmiotów gospodarczych, należy stwierdzić, że został on sformułowany zbyt ogólnikowo, aby było możliwe ustosunkowanie się do niego. Każdy proces administracyjnej reglamentacji określonych dóbr może budzić wątpliwości co do trafności podjętych decyzji. Taka teza wymaga jednak przedstawienia konkretnego przykładu, czego strona skarżąca nie uczyniła.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej organ koncesyjny może odmówić udzielenia koncesji, gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego wykonywania działalności gospodarczej.

Ocena czy podmiot ubiegający się o koncesję daje rękojmię należytego prowadzenia działalności gospodarczej należy do organu koncesyjnego. Ocena ta nie może być jednak dowolna. Organ orzekający winien jej dokonać tylko po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego /art. 80 Kpa/, a poprzedzić ją powinno wyczerpujące zebranie tego materiału /art. 77 par. 1 Kpa/ oraz dokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych /art. 7 Kpa/. Ocena ta wymaga też należytego wskazania w motywach decyzji okoliczności faktycznych i dowodowych, na których ją oparto oraz wyjaśnienia przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej innym dowodom zebranym w sprawie.

Uprawnienia organu koncesyjnego do wydania w omawianym zakresie decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia bowiem tego organu od obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego oraz wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym.

Dokonana w niniejszej sprawie ocena, że skarżący nie daje rękojmi należytego wykonywania działalności gospodarczej nie może być uznana za logiczną i przekonującą.

Wynikała ona bowiem z przekonania organu koncesyjnego, że skarżąca spółka nie przedstawiła, przewidzianego w par. 1 pkt 14 rozporządzenia Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 31 grudnia. 1992 r., oświadczenia o posiadanych warunkach magazynowania paliw. Organ zajmując takie stanowisko nie wyjaśnił jednak przy tym dlaczego, jego zdaniem, za takie oświadczenie nie może być uznane pismo z dnia 15 marca 1994 r., przy którym strona skarżąca przesłała pismo Przedsiębiorstwa (...) stwierdzające, jakie zbiorniki znajdują się na wydzierżawionym spółce terenie. Nie wyjaśniono tego, mimo że wskazany przepis nie precyzuje, w jakiej formie wymagane oświadczenie powinno być złożone, a zatem nie wyklucza, aby mogło to nastąpić w taki sposób jak to uczyniła strona skarżąca.

W tej sytuacji oraz wobec braku jakichkolwiek dowodów wskazujących na to, że oświadczenie spółki z dnia 15 marca 1994 r. zawiera nieprawdziwe dane o posiadanych przez nią warunkach magazynowania paliw, a ponadto z uwagi na to, że organ nie kwestionował zasadności dodatkowych argumentów podnoszonych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, uznać należy, że wnioskodawca nie dawał rękojmi należytego wykonywania działalności gospodarczej i do odmowy z tej przyczyny udzielenia mu koncesji.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 i pkt 3 Kpa orzekł jak w sentencji wyroku.