Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 18 kwietnia 1996 r., II SA 897/95

Sprawa

sprawy ze skargi Pawła Cz. na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (...) w przedmiocie zwrotu nieruchomości przejętej na cele reformy rolnej - uchylił decyzję.

Teza

Fakt, że grunty przejęte na cele reformy rolnej położone były na obszarze wsi, nie przesądza o ich rolnym charakterze.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny

Uzasadnienie

Wojewoda Rz. orzeczeniem z 22 listopada 1948 r. uznał, że nieruchomość o obszarze 38 ha 15 arów i 29 m2 składająca się z szeregu parcel gruntowych, położonych we wsi Sz., S., S. i K., stanowiąca własność Witolda Cz., przeszła na własność Państwa na cele reformy rolnej. Jako podstawę prawną przejęcia powołano art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. 1945 nr 3 poz. 13/ oraz par. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania tego dekretu /Dz.U. nr 10 poz. 51/. W uzasadnieniu orzeczenia m.in. podano, że wymieniona nieruchomość nie została przejęta na rzecz Państwa wraz z nieruchomością ziemską Witolda Cz. położoną w P., przekraczająca 100 ha ogólnej powierzchni, ponieważ wchodzące w skład nieruchomości parcele "sklasyfikowane były jako zajęte przez zakłady ceramiczne i przez cegielnię", oraz jako mające charakter gospodarki przemysłowej nie pozostawały w faktycznym związku z nieruchomością ziemską. Jednakże po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przyjęto, że brak bezpośredniej łączności parcel z wywłaszczoną nieruchomością nie stanowi przeszkody do przyjęcia, że one także podlegają przejęciu na rzecz Państwa, bowiem pod względem gospodarczym wchodziły w skład nieruchomości ziemskiej.

Ponadto zaznaczono, że cegielnia oraz zakłady ceramiczne, które podczas działań wojennych uległy zniszczeniu - należały do kategorii przemysłu rolnego. Natomiast istniejąca kaflarnia została urządzona dopiero po wejściu w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Stwierdzono zatem, że zaistniały warunki do przejęcia z nieruchomością ziemską cegielni i zakładów ceramicznych jako mających charakter przemysłu rolnego stosownie do art. 6 powołanego dekretu.

Orzeczenie to w trybie odwoławczym utrzymał w mocy Minister Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczeniem z 27 kwietnia 1949 r. z przyczyn podanych w zaskarżonym orzeczeniu, przy czym dodatkowo nadmieniono, że sporne parcele /tj. bez budynków i urządzeń przemysłu/ stanowią nieruchomości ziemskie, gdyż położone są na obszarach wsi, a więc poza granicami administracyjnymi miasta.

Paweł Cz. jako następca prawny właściciela przejętej przez Państwo nieruchomości wnioskiem z 5 października 1992 r. zwrócił się o stwierdzenie na podstawie art. 156 Kpa nieważności orzeczenia w przedmiocie przejęcia na Skarb Państwa, na cele reformy rolnej, nieruchomości o pow. 38,1529 ha. W treści wniosku podniósł, że znajdujące się na gruntach nieruchomości cegielnia i kaflarnia, jako zakłady ceramiczne, należą do przemysłu mineralnego i zostały zlokalizowane na złożu gliny stanowiącej podstawowy surowiec do produkcji ceramicznej.

Określenie więc cegielni i kaflarni, jako stanowiących przemysł rolny nie odpowiada ani stanowi prawnemu, ani faktycznemu. W zakładach tych produkowano materiały budowlane /cegłę, kafle oraz dachówkę/.

Od swego powstania w okresie międzywojennym, cegielnia i kaflarnia były wpisane do rejestru handlowego mające własną administrację i księgowość. Po wojnie obiekty te nie zostały zaraz przejęte na rzecz Państwa wraz z nieruchomością ziemską. Natomiast w późniejszym okresie podjęto próbę ich upaństwowienia, jednakże z uwagi na niewielkie ich rozmiary /zatrudnienie 9 pracowników/ postanowienie wojewódzkiej komisji ds. upaństwowienia przedsiębiorstw w Rz., uznające cegielnię i kaflarnię za obiekty przemysłowe, podpadające pod przepisy dekretu z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, zostało uchylone przez Główną Komisję w Warszawie 8 marca 1948 r. W tym stanie rzeczy, aby doprowadzić do nacjonalizacji przedmiotowych zakładów, zakwalifikowano je jako zakłady przemysłu rolnego, a parcele, na których są one położone - jako nieruchomości ziemskie, w następstwie czego przejęto je na własność Państwa w trybie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej.

We wniosku zaznaczono także, że podniesiona w decyzji ministra okoliczność, iż przedmiotowe parcele są położone na obszarze wsi, nie może więc przesadzać o zmianie charakteru obiektów przemysłowych ani gruntów, na których są położone.

Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z 22 lutego 1995 r. wniosek załatwił negatywnie podzielając stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 27 kwietnia 1949 r.

Decyzję tę pełnomocnik Pawła Cz. (...) zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o jej uchylenie. W treści skargi podtrzymano pogląd zajęty we wniosku z 5 października 1992 r., że nieruchomość w Sz., jako zakład ceramiczny stanowi wyłączone hipotecznie i gospodarczo, samodzielne i nie związane z nieruchomością ziemską przedsiębiorstwo przemysłu mineralnego i nie podlegało ono jako zakład przemysłu rolnego przejęciu na cele reformy rolnej. Zaznaczono ponadto, że zajęte w zaskarżonej decyzji stanowisko jest sprzeczna z poglądem wyrażonym w piśmie Ministerstwa z 14 września 1994 r., z którego wynika sugestia, że kwestionowana decyzja Wojewody oraz Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych zostały wydane z oczywistym naruszeniem prawa i bez podstaw faktycznych. W tym względzie powołano się także na pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich zawarty w pismach z 20 września 1993 r i z 20 stycznia 1994 r. skierowanych do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. W skardze za Rzecznikiem Praw Obywatelskich stwierdzono, iż w rezultacie wzruszenia decyzji stwierdzającej przejęcie przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa powinna być uchylona decyzja Wojewody P. z 17 kwietnia 1992 r. stwierdzająca przejście na własność nieruchomości o pow. 1,18 ha wraz ze znajdującymi się na gruncie budynkami przemysłowo - produkcyjnymi i urządzeniami /kaflarnia/ na rzecz Przedsiębiorstwa Ceramiki Budowlanej w J. na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1990 nr 79 poz. 464/, gdyż decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. W końcowej części skargi zarzucono również, że zaskarżona decyzja nie zawiera żadnej argumentacji wskazującej, iż będący przedmiotem sporu obiekt przemysłowy posiada cechy przemysłu rolnego.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie jako nieuzasadnionej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga nie jest pozbawiona słuszności. Podstawowe zagadnienie w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy będące przedmiotem sporu obiekty gospodarcze wraz z gruntami /działkami/, na których są położone, mogą być zaliczone do gałęzi przemysłu rolnego. Na tak postawione pytanie odpowiedź się nasuwa negatywna.

Nie jest kwestionowane, że grunty oraz obiekty na tym gruncie znajdujące się stanowiły odrębną - od przejętej na cele nieruchomości ziemskiej - jednostkę gospodarczą. Fakt ten znajduje potwierdzenie m.in. w uzasadnieniu orzeczenia wojewody Rz., jak też w tym, że w stosunku do tych obiektów prowadzono odrębne postępowanie na podstawie przepisów dotyczących przejęcia na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. Nie zostały one znacjonalizowane tylko dlatego, że realizowały produkcję małych rozmiarów, a nie dlatego, że nie zaliczono ich do gałęzi przemysłu.

Nie jest także sporne, że w zakładach tych wyrabiano cegłę, kafle i inne artykuły ceramiczne. Taką produkcję po ich przejęciu przez Państwo realizowało Przedsiębiorstwo Ceramiki Budowlanej w J. Natomiast pod pojęcie "przemysł rolny" przypada tylko tego rodzaju działalność przemysłowa, która jest realizowana w oparciu o surowce rolne pochodzące głównie z określonego /konkretnego/ gospodarstwa /np. gorzelnictwo ziemniaczane/. Produktem głównym tego rodzaju przemysłu jest żywność lub używki /por. hasło "Przemysł spożywczy" Encyklopedia Powszechna PWN 1975/.

W świetle powyższego organy orzekające nie mogły potraktować cegielni i kaflarni jako zakładu przemysłu rolnego. Brak było także podstaw do przyjęcia, że grunty, na których znajdują się wspomniane obiekty przemysłowe, jak również pozostałe grunty służące działalności przemysłowej mają charakter rolny.

Problematyką dotyczącą wywłaszczenia na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskich zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uchwale z dnia 19 września 1990 r. /Dz.U. 1990 nr 66 poz. 396/ stwierdził, że intencją ustawodawcy było przejęcie na własność Państwa tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane w celu prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej. Natomiast definiując pojęcie nieruchomości ziemskiej Trybunał stwierdził, że chodzi o nieruchomość mającą charakter rolny określoną w przepisach prawa cywilnego.

Na omawianych gruntach nie prowadzono produkcji rolnej, zaś fakt, że są one położone na obszarze wsi, nie przesądza o ich rolnym charakterze. Grunty te z uwagi na znajdujące się pokłady gliny - stanowiły surowcowe zaplecze dla wytwórczości ceramicznej. Na obiektach znajdujących się na spornej nieruchomości prowadzona była działalność przemysłowa, a wobec tego nieruchomość ta nie mogła być rezerwowana dla przemysłu rolnego /art. 1 ust. 2 lit. "d" - zdanie końcowe dekretu/. Obiekty te - jak zaznaczono - nie stanowiły również "przedsiębiorstwa przemysłu rolnego" i wraz z nieruchomością ziemską, jako jej składnik - nie mogły być przejęte na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. "e" w zw. z art. 6 powołanego dekretu.

Błędne zastosowanie podstawy prawnej przejęcia nieruchomości nastąpiło wskutek dokonanej niewłaściwej oceny stanu faktycznego. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy organy orzekające powinny ustalić, jaki dokładnie obszar gruntów związany był z prowadzoną w znajdujących się na tych gruntach obiektach działalnością przemysłową w dniu wejścia w życie wymienionego dekretu.

Wydanie prawidłowej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonych orzeczeń powinno poprzedzić ustalenie, czy w odniesieniu do niektórych działek wchodzących w skład nieruchomości nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne /art. 156 par. 2 Kpa/.

Jak stwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji stanowi rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nabywcy, jeżeli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej, a decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 par. 1 Kpa.

W razie wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych może nastąpić jedynie stwierdzenie niezgodności decyzji z prawem /art. 158 par. 2 Kpa /, co stworzy dla uprawnionego możliwość domagania się odszkodowania.

W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 i 3, art. 208 w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 11 poz. 368 ze zm./.