Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 6 marca 1995 r., II SA 90/95

Teza

Dopuszczalne jest uchwalenie tymczasowego statutu gminy. Tymczasowość statutu może polegać na przyjęciu w nim rozwiązań fragmentarycznych lub na czas określony, które utracą moc po uchwaleniu normalnego statutu. Rozwiązania tymczasowe nie mogą być ustalane z pominięciem obowiązującego trybu uchwalenia statutu i podstawowych rozwiązań ustrojowych o charakterze powszechnie obowiązującym.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 w związku z art. 216a par. 1 Kpa skargę Gminy Warszawa - (...) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warszawskiego z dnia 25 listopada 1994 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały ustalającej tymczasowy regulamin Rady Gminy.

Uzasadnienie

Powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, Rada Gminy Warszawa - (...) w dniu 20 października 1994 r. podjęła uchwałę o następującej treści:

"par.

1. Ustala się Tymczasowy regulamin Rady Gminy Warszawa - (...) w brzmieniu załącznika nr 1 do uchwały.

par.

2. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia".

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 listopada 1994 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 wymienionej ustawy, Wojewoda Warszawski stwierdził nieważność tej uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda przede wszystkim podkreślił, że wbrew nazewnictwu przyjętemu w uchwale i załączniku nie chodzi w nich o regulamin, lecz o statut uchwalony z pominięciem szczególnego trybu, określonego w art. 14 ust. 2-7 w związku z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy /Dz.U. nr 48 poz. 195 ze zm./. Poza tym Wojewoda dostrzegł kilka naruszeń prawa w szczegółowych przepisach załącznika do uchwały:

• w par. 4 ust. 3 rozszerzono krąg podmiotów, na których wniosek powinna być zwołana sesja nadzwyczajna, wbrew art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym,
• w par. 36 ust. 3 i par. 44-46 przewidziano możliwość powoływania podkomisji, klubów i kół radnych oraz konwentu rady, gdy tymczasem art. 21 ust. 1 ustawy samorządowej przewiduje możliwość powoływania tylko stałych i doraźnych komisji,
• w par. 19 ust. 2 wprowadzono głosowanie tajne przy podejmowaniu uchwał w sprawach personalnych wbrew odpowiednim przepisom tej ustawy.

Wojewoda zwrócił też uwagę na art. 42 ust. 4 cytowanej ustawy z dnia 25 marca 1994 r., dopuszczający możliwość odpowiedniego stosowania statutów dzielnic-gmin do czasu uchwalenia statutów gmin warszawskich.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącej Gminy wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego z powodu naruszenia przez Wojewodę art. 71 ust. 4 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./, art. 3 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego /Dz.U. 1994 nr 124 poz. 607/ oraz art. 2 ust. 3 i art. 22 ustawy o samorządzie terytorialnym. Jego zdaniem, przepisy te pozwalają na ustalenie tymczasowego ustroju gminy w sytuacji, gdy ustalenie statutu gminy w normalnym trybie przedłuża się, wywołując stan nie unormowany z powodu luki w przepisach prawnych. W odniesieniu do konkretnych zarzutów Wojewody w skardze wyrażono kolejno następujące poglądy:

• wnioski podmiotów spoza kręgu określonego w art. 20 ustawy samorządowej nie mają charakteru wiążącego,
• nie ma przepisu zakazującego tworzenia innych organów niż przewidziane tą ustawą, gdy nie są one wyposażone w kompetencje przypisane organom ustawowym,
• forma tajnego głosowania w sprawach personalnych jest stosowana powszechnie w demokratycznych procedurach.

Nawiązując do argumentacji przedstawionej w rozstrzygnięciu nadzorczym, pełnomocnik Wojewody wniósł o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Artykuł 4 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy /Dz.U. nr 48 poz. 195 ze zm./ stanowi, że w sprawach przez nią nie uregulowanych mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. w art. 22 i 33 ust. 2 przyjęła nie znające wyjątku reguły: organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i jej organów określa statut gminy, natomiast organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny uchwalony przez radę gminy na wniosek zarządu. Nie ulega wątpliwości, że załącznik do uchwały z dnia 20 października 1994 r. miał charakter tymczasowego statutu, kształtującego organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i jej organów, co również potwierdza powołanie się w tej uchwale na art. 18 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r., poświęconego uprawnieniom rady do uchwalenia statutu gminy.

Z rozwiązań przyjętych w obu analizowanych ustawach można wyprowadzić wniosek, że dopuszczalne jest uchwalenie tymczasowego statutu gminy. Do statutu gminy stosuje się również przepisy rozdziału czwartego ustawy o samorządzie terytorialnym, dotyczącego przepisów gminnych /w tym trybu ich ogłaszania określonego w art. 42 ust. 1 i 2/.

Tymczasowość statutu może polegać na przyjęciu w nim rozwiązań fragmentarycznych lub na czas określony, które utracą moc po uchwaleniu normalnego statutu. Tak pojmowane rozwiązania tymczasowe nie mogą być ustalane z pominięciem obowiązującego trybu uchwalenia statutu i podstawowych rozwiązań ustrojowych o charakterze powszechnie obowiązującym. Należy również podkreślić, że art. 71 ust. 4 Ustawy konstytucyjnej cytowanej w skardze oraz art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego /Dz.U. 1994 nr 124 poz. 607/ sytuują uprawnienia samorządu terytorialnego do określenia własnej struktury tylko w granicach ustaw.

Artykuł 22 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 25 marca 1994 r. nakazuje odpowiednie stosowanie do statutu gminy Warszawa - (...) przepisów art. 14 ust. 2-7 tej ustawy, poświęconych trybowi uzgodnienia statutu z Prezesem Rady Ministrów. Przepisy te mają zastosowanie również przy uchwalaniu statutu tymczasowego i w rozpoznawanej sprawie zostały naruszone. Już z tego powodu Wojewoda był obowiązany stwierdzić nieważność uchwały z dnia 20 października 1994 r.

Ponadto Sąd podziela trafność argumentacji Wojewody, kwestionującej postanowienia par. 4 ust. 3, par. 19 ust. 2, par. 36 ust. 3 i par. 44-46 załącznika do uchwały, odmiennie kształtujące podstawowe rozwiązania ustrojowe samorządu terytorialnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 5 w związku z art. 216a par. 1 Kpa orzekł jak w sentencji.