Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 26 października 2000 r., II SA 903/00

Tezy

Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego o odwołanie z funkcji powiatowego inspektora sanitarnego podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Uzasadnienie

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z 21 lutego 2000 r. utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z 19 stycznia 2000 r., którą na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej /t.j. Dz.U. 1998 nr 90 poz. 575 ze zm./ - odwołał Adama S. z funkcji powiatowego inspektora sanitarnego w O.

W uzasadnieniu decyzji podano, iż zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy o Inspekcji Sanitarnej, powiatowego inspektora sanitarnego powołuje starosta w porozumieniu z wojewódzkim inspektorem sanitarnym. Tym samym między starostą a powiatowym inspektorem sanitarnym powstaje stosunek pracy na podstawie powołania, regulowany przepisami Kodeksu pracy. Ustawodawca dopuścił w art. 11 ust. 5 ustawy o Inspekcji Sanitarnej ingerencję Głównego Inspektora Sanitarnego w ten stosunek pracy, chociaż nie jest on jego stroną. Zgodnie bowiem z przepisem zawartym w tym artykule, Główny Inspektor Sanitarny może w każdym czasie odwołać powiatowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawia za tym interes służby. Odwołanie następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Biorąc pod uwagę wyjątkowe uprawnienia Głównego Inspektora Sanitarnego, organu odpowiedzialnego za stan sanitarny kraju, do odwołania z przyczyn merytorycznych powiatowego inspektora sanitarnego z pominięciem starosty, należy uznać, iż ustawodawca pozostawił Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu uznanie, czy zachodzą przesłanki uzasadniające decyzję o odwołaniu.

Podstawą faktyczną wydanej decyzji były wyniki kontroli działalności Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w O.

W wyniku przeprowadzonych kontroli stwierdzono szereg uchybień i nieprawidłowości w działalności merytorycznej Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w O., występujących również w związku z niewykonaniem zaleceń poprzednich kontroli.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Adam S. domagał się uchylenia powyższych decyzji zarzucając, m.in., iż naruszają one art. 11 ust. 5 ustawy o Inspekcji Sanitarnej, art. 72 par. 3 w zw. z par. 2 i art. 70 par. 1 Kp oraz art. 6-8, art. 10, art. 61 par. 4, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał tę skargę za uzasadnioną. Podkreślił, że z mocy art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej powiatowy inspektor sanitarny jest kierownikiem powiatowej inspekcji sanitarnej, wchodzącej w skład zespolonej administracji powiatowej. Takiego inspektora sanitarnego powołuje i odwołuje starosta, w porozumieniu z wojewódzkim inspektorem sanitarnym /art. 11 ust. 3 omawianej ustawy o Inspekcji Sanitarnej/. Ustawa o Inspekcji Sanitarnej nie określa bliżej takich pojęć jak "powołanie" i "odwołanie". W art. 13 ust. 2 tej ustawy stwierdzono natomiast, iż "do inspektorów sanitarnych stosuje się przepisy dotyczące pracowników publicznych zakładów opieki zdrowotnej", a więc przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408 ze zm./. Według art. 44 tej ustawy z kierownikiem publicznego zakładu opieki zdrowotnej nawiązuje się stosunek pracy na podstawie powołania, umowy o pracę lub na podstawie umowy cywilnoprawnej.

Z uwagi na tę regulację należy uznać, że jest to powołanie i odwołanie w znaczeniu o jakim mowa w przepisach art. 68 i następnych Kodeksu pracy, które nadają stosunkowi pracy na podstawie powołania określoną treść. W konsekwencji, sądem właściwym do rozpoznania roszczenia pracownika ze stosunku pracy na podstawie powołania jest sąd rejonowy - sąd pracy /art. 262 par. 1 Kp/, a nie Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 19 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ sąd nie jest właściwy w sprawach należących do właściwości innych sądów.

Ten wyżej omówiony, a szczegółowo uregulowany w Kodeksie pracy - stosunek pracy na podstawie powołania został całkowicie odmiennie potraktowany w art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej. W przepisie tym ustawodawca dopuścił bowiem ingerencję w treść stosunku pracy nawiązanego na podstawie powołania organu, który nie był stroną tego stosunku /nie powoływał skarżącego na stanowisko powiatowego inspektora sanitarnego/, a mianowicie Głównego Inspektora Sanitarnego, który w myśl art. 7 ust. 2 ustawy o Inspekcji Sanitarnej jest centralnym organem administracji rządowej. Ponadto ustawodawca aktowi odwołania nadał przymiot decyzji administracyjnej. Wynika to wprost z treści art. 11 ust. 5 omówionej ustawy o Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym Główny Inspektor może w każdym czasie odwołać wojewódzkiego, powiatowego, pocztowego i kolejowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawia za tym interes służby, a w szczególności jeżeli działalność tego inspektora lub podległej mu jednostki może zagrozić prawidłowemu wykonywaniu zadań Inspekcji Sanitarnej, a zwłaszcza naruszyć bezpieczeństwo sanitarne na terenie właściwości danej jednostki. Odwołanie w tym trybie następuje w drodze decyzji administracyjnej i wymaga uzasadnienia na piśmie.

Z powołaniem się na tę właśnie podstawę prawną Główny Inspektor Sanitarny odwołał skarżącego z zajmowanego stanowiska powiatowego inspektora sanitarnego w O.

W tej sytuacji, skoro zaskarżona decyzja została wydana przez organ administracyjny, w formie decyzji administracyjnej przewidzianej przez ustawodawcę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał swoją właściwość w sprawie na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA. Konsekwencją ustalenia, że w sprawie została wydana decyzja administracyjna jest konieczność stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika to również z treści art. 12 ust. 1 i ust. 37 ustawy o Inspekcji Sanitarnej. W myśl tego ostatniego przepisu w postępowaniu przed organami Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kpa.

Zaskarżona decyzja narusza przede wszystkim art. 110 Kpa, zgodnie z którym organ administracji państwowej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Tymczasem zaskarżona decyzja z 21 lutego 2000 r. została skarżącemu doręczona 1 marca 2000 r., a odwołanie skarżącego ze stanowiska nastąpiło z dniem 20 stycznia 2000 r. Ponadto organ administracyjny pominął, iż zgodnie z art. 130 par. 2 Kpa wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji.

Już tylko z tych powodów zaskarżona decyzja nie mogła się ostać.

Niezależnie od powyższych uwag stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie odpowiada też wymogom określonym w art. 107 par. 3 Kpa, w myśl którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem prawa. Organ administracyjny w zaskarżonej decyzji przytoczył zaś przede wszystkim wynik z przeprowadzonych kontroli, a nie ustosunkował się do przedstawionych przez skarżącego uwag i zarzutów dotyczących tych wyników, w tym przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Obowiązkiem organu administracyjnego będzie więc szczegółowe ustosunkowanie się do tych zarzutów. W zaskarżonej decyzji podkreślono, iż "ustawodawca pozostawił Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu uznanie, czy zachodzą przesłanki uzasadniające podjęcie decyzji o odwołaniu".

Tzw. uznanie administracyjne nie może jednak oznaczać dowolności, a organ administracyjny, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji /art. 7, art. 10 par. 1 oraz art. 77 Kpa/ rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie.

Kierując się powyższym względem Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę.