Uzasadnienie
Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w wykonaniu uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z 17.II.1997 r. decyzją z 20.III.1997 r. udzielił koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego spółce "P.M." S.A. z siedzibą w W. za pomocą trzech stacji nadawczych zlokalizowanych w Ch., W. i Ł. Tą samą decyzją odmówił udzielenia koncesji sześciu innym podmiotom, w tym spółce z o.o. "A." z G. Ponadto odmówił dokonania zmiany /rozszerzenia/ koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego Prowincji Zakonu (...) z siedzibą w W. Uzasadniając pozytywną decyzję dla spółki "P.M." podał, że jej wniosek o udzielenie koncesji spełnia kryteria określone w art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji w stopniu umożliwiającym realizację zadań radiofonii i telewizji wymienionych w ustawie i tym samym daje podstawę do udzielenia koncesji temu podmiotowi. Z pozytywną oceną spotkała się część programowa wniosku. W części ekonomiczno-finansowej wnioskodawca przedstawił planowane nakłady inwestycyjne oparte na założeniach wynikających z rzeczowych i wartościowych programów inwestycyjnych. Wnioskodawca założył jako źródło finansowania nakładów inwestycyjnych kapitały własne w około 40 procent oraz kredyt bankowy. Udokumentował także kapitał akcyjny objęty w formie pieniężnej. Posiadane środki własne przekraczają trzykrotnie deklarowane nakłady własne oraz w całości zaspokajają potrzeby inwestycyjne. Na potwierdzenie możliwości finansowania działalności kredytem bank udzielił promesy kredytowej. Dodatkowo wnioskodawca przedstawił liczne listy intencyjne w zakresie współpracy ze studiami i producentami filmowymi. Oceniając część ekonomiczną Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji uznała, że wnioskodawca udokumentował w wystarczającym stopniu wiarygodne zabezpieczenie finansowe planowanej inwestycji oraz początkowej działalności telewizyjnej.
Natomiast przewodniczący KRRiT odmówił udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego spółce "A." z G., podnosząc przede wszystkim zastrzeżenia dotyczące strony ekonomiczno-finansowej przedsięwzięcia. Stwierdził, że wnioskodawca udokumentował możliwości sfinansowania inwestycji w stopniu nieadekwatnym do potrzeb wynikających z planu inwestycyjnego. Wnioskodawca dysponuje kapitałem wniesionym przez udziałowców założycieli w postaci aportu rzeczowego. Objęcie udziałów w formie pieniężnej w podwyższonym kapitale miało nastąpić po ewentualnym przyznaniu koncesji. Kapitał zakładowy jest niewielki w odniesieniu do wysokości planowanych nakładów inwestycyjnych. Wnioskodawca przedstawił promesę bankową potwierdzenie możliwości sfinansowania inwestycji kredytem. Jednakże promesa zawiera ograniczenie możliwości jej wykorzystania w postaci warunku-wymagania znacznego zwiększenia kapitału zakładowego spółki. Podjęte przez zgromadzenie wspólników uchwały w przedmiocie podwyższenia kapitału zakładowego spółki i objęcia udziałów w tym kapitale przez nowych udziałowców nie zostały zgłoszone w przepisanym trybie w sądzie rejestrowym - i co za tym idzie - nie mogły być traktowane jako dokonane zmiany umowy spółki. Udziałowcy nie uwiarygodnili posiadania w wystarczającym stopniu środków oraz możliwości kapitałowych umożliwiających spełnienie warunków banku oraz zabezpieczających realizację inwestycji.
Odmowa rozszerzenia koncesji Prowincji Zakonu (...) została uzasadniona brakiem dostatecznego przygotowania technicznego i finansowego koncesjonariusza do zrealizowania przedsięwzięcia polegającego na zmianie dotychczasowego programu lokalnego na ponadregionalny, który miałby być nadawany za pomoc dodatkowych 23 stacji nadawczych.
Decyzja koncesyjna Przewodniczącego KRRiT z 20.III.1997 r. po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy została utrzymana w mocy w stosunku do spółki "A." decyzją z 6.VI. 1997 r., a w stosunku do Zakonu (...) decyzją z 5.VI.1997 r.
Oba te podmioty zaskarżyły ostateczne decyzje koncesyjne Przewodniczącego KRRiT do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Spółka z o.o. "A." z G. zarzuciła decyzji Przewodniczącego KRRiT z 20.III.1997 r. i decyzji z 6.VI.1997 r. naruszenie prawa, domagając się ich wzruszenia. W uzasadnieniu skargi podniosła następujące zarzuty:
1/ Naruszono zasadę równości stron wobec prawa; w postępowaniu koncesyjnym spółka "P.M." uzyskała w stosunku do innych podmiotów uprzywilejowaną pozycję, w początkowym okresie postępowania koncesyjnego nie spełniała wymagań ekonomiczno-fnansowych, niezbędnych do uzyskania koncesji. Pomimo szeregu wątpliwości dotyczących zgromadzenia kapitału akcyjnego 15.X.1996 r. KRRiT postanowiła skierować do Ministra Łączności właśnie wniosek "P.M." S.A. w celu dokonania uzgodnień technicznych. Skierowanie wyłącznie jednego wniosku do Ministra Łączności wskazywało jednoznacznie na zamiar KRRiT udzielenia koncesji wnioskodawcy, którego wniosek został objęty uzgodnieniem, była to w gruncie rzeczy promesa udzielenia koncesji. I właśnie tak decyzja KRRiT została odebrana przez "P.M." S.A., która już w grudniu 1996 r. traktowała siebie jako przyszłego nadawcę. Po uzyskaniu pozytywnego stanowiska Ministra Łączności, "P.M." S.A. nie miała już jakichkolwiek problemów z podwyższeniem kapitału akcyjnego do kwoty 32.250.000 zł, co nastąpiło 17.XII.1996 r. Dnia 19.XII.1996 r. Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy wydał postanowienie o zarejestrowaniu podwyższonego kapitału akcyjnego tej spółki. W ocenie skarżącego skierowanie wyłącznie jednego wniosku do dokonania uzgodnień technicznych, a zwłaszcza wniosku, względem którego w chwili podjęcia takiego postanowienia istniało szereg zastrzeżeń i wątpliwości, stanowi wyraźne uprzywilejowanie jednego z wnioskodawców. Ponadto postępowanie koncesyjne zostało zamieniło w niedopuszczalne rokowania i negocjacje pomiędzy "P.M." S.A. a KRRiT, których przedmiotem były stawiane przez "P.M." wobec KRRiT warunki wydania koncesji.
2/ Pozbawiono skarżącą możliwości brania udziału w całym postępowaniu koncesyjnym; spółka "A." uczestniczyła w postępowaniu de facto tylko do 15.X.1996 r., tj. do dnia przekazania przez KRRiT wniosku spółki "P.M." Ministrowi Łączności w celu uzgodnienia warunków technicznych. Od tej pory skarżąca nie była informowana o wynikach tych uzgodnień i o dalszym przebiegu postępowania.
3/ Wadliwie sformułowano podaną do publicznej wiadomości informację o możliwościach uzyskania koncesji oraz informację o wnioskodawcach ubiegających się o koncesję, rozdysponowane zaś w zaskarżonej koncesji stacje nadawcze nie odpowiadają treści publicznej oferty koncesyjnej.
4/ Dokonana w uzasadnieniu koncesji pozytywna ocena wniosku spółki "P.M." w jego części programowej nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy.
5/ Organ koncesyjny zaniżył w stosunku do spółki "P.M." wymagania dotyczące minimalnego procentowego udziału w programie audycji wytworzonych przez producentów krajowych oraz naruszając prawo uwzględnił żądanie "P.M." przesunięcia deklarowanego we wniosku koncesyjnym terminu rozpoczęcia działalności po uzyskaniu koncesji.
6/ Decyzja Przewodniczącego KRRiT z 6.VI.1997 r. została podjęta na postawie uchwały KRRiT z 19.V.1997 r., tę zaś uchwałę podjęto z naruszeniem prawa polegającym na tym, że trzech nieobecnych na posiedzeniu Rady jej członków przekazało swoje głosy innym uczestnikom posiedzenia. Możliwość taka wynika, co prawda, z regulaminu obrad KRRiT, jednakże zdaniem skarżącej takie postanowienie regulaminu jest sprzeczne z prawem.
Prowincja Zakonu (...) w skardze na decyzję Przewodniczącego KRRiT z 5.VI.1997 r. utrzymującą w mocy decyzję koncesyjną z 20.III.1997 r. wniosła o stwierdzenie nieważności obu tych decyzji. Zarzucono, że treść uzasadnienia decyzji koncesyjnej zawiera sprzeczności. Oznacza to, że Przewodniczący KRRiT nie zastosował się do kryteriów udzielania koncesji wynikających z przepisów prawa.
W odpowiedziach na skargę spółki "A". i skargę Prowincji Zakonu (...) Przewodniczący KRRiT wniósł o ich oddalenie. Ustosunkowując się do skargi spółki "A." podał m.in., że spółka "P.M." dysponowała w chwili podejmowania przez KRRiT uchwały o udzieleniu jej koncesji /17.II.1997 r./ odpowiednim potencjałem finansowym i ekonomicznym. Prawo nie zabrania zmiany wniosku w tym zakresie w toku postępowania koncesyjnego. Zarzut prowadzenia w toku postępowania koncesyjnego rokowań i negocjacji pomiędzy "P.M." a KRRiT jest niezrozumiały, zrzut zaś skierowania do Ministra Łączności w celu dokonania uzgodnień warunków technicznych tylko jednego wniosku koncesyjnego Przewodniczący KRRiT uznał za bezzasadny. Niedoskonałości ogłoszeń o możliwościach rozdysponowania koncesji i o wnioskodawcach ubiegających się o udzielenie koncesji wiązały się w dużej mierze z ustaloną podczas pierwszego procesu koncesyjnego praktyką, nie zweryfikowaną jeszcze przez orzecznictwo sądowe. Nie miały one jednak istotnego wpływu na wynik postępowania koncesyjnego. Ustalenie w koncesji minimalnego udziału audycji wytwarzanych przez producentów krajowych Przewodniczący potraktował jako błąd pisarski.
Domagając się oddalenia skargi Prowincji Zakonu (...) Przewodniczący KRRiT podkreślił, że skarga nie zawiera żadnych merytorycznych zarzutów uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnych. Ponadto przytoczył argumentację zawartą w motywach zaskarżonych decyzji, za pomocą której uzasadniono odmowę rozszerzenia koncesji dla skarżącej.
Skarżąca spółka "A." w piśmie procesowym z 2.IX.1997 r. odniosła się do stanowiska strony przeciwnej wyrażonego w odpowiedzi na skargę. Podtrzymując wszystkie zarzuty i wnioski skargi przedstawiła dodatkowe argumenty przemawiające, jej zdaniem, za wzruszeniem zaskarżonych decyzji.
Przewodniczący KRRiT w piśmie procesowym z 9.III.1998 r. uzupełnił swą argumentację za oddaleniem skargi spółki "A." podaną w odpowiedzi na jej skargę.
Rozpatrując skargi na decyzje koncesyjne wydane na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji /Dz.U. nr 7 poz. 34 ze zm./ trzeba przede wszystkim podkreślić, że wspomniana ustawa oraz wydany na jej postawie akt wykonawczy - rozporządzenie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 2 czerwca 1993 r. w sprawie zawartości wniosku oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych /Dz.U. nr 52 poz. 244/ tworzą oryginalny model postępowania administracyjnego w sprawach koncesjonowania działalności polegającej na rozpowszechnianiu programów radiowych i telewizyjnych. Nie są to jednak regulacje pełne, jasne i klarowne. W szczególności wiele kontrowersji wywołuje podstawowa w tej materii sprawa zależności kompetencyjnych zachodzących pomiędzy dwoma organami podejmującymi rozstrzygnięcia koncesyjne: Krajową Radą Radiofonii i Telewizji i jej Przewodniczącym. Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje próby rozwiązywania kolejnych, pojawiających się w sprawach ze skarg na decyzje koncesyjne, problemów interpretacyjnych, mając na uwadze potrzebę zrekonstruowania wzorca postępowania koncesyjnego, który odpowiadałby intencjom ustawodawcy i miał uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym.
W kwestiach szczegółowych Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Ogłoszenie Przewodniczącego KRRiT z 25.II.1995 r. o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych /"Gazeta Wyborcza" z 25-26.II.1995 r./ określiło stacje nadawcze przeznaczone do rozdysponowania za pomocą wskazania województwa, w którym miały być zlokalizowane. Nie jest to precyzyjny sposób formułowania oferty koncesyjnej. Nie można mu jednak zarzucić naruszenia prawa, ponieważ przepisy nie zawierają regulacji dotyczących stopnia szczegółowości takich ogłoszeń. Przepis par. 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia KRRiT w sprawie zawartości wniosku (...) zwanego dalej rozporządzeniem KRRiT wymaga tylko, aby ogłoszenie zawierało wykaz stacji nadawczych objętych postępowaniem koncesyjnym. Informację przedstawioną w ogłoszeniu można uznać za wystarczającą dla zorientowania się w przedmiocie postępowania koncesyjnego w sytuacji, gdy w jednym województwie oferowano tylko jedną stację nadawczą.
Natomiast znacznie większy wagę należy przypisać uchybieniu związanemu z ogłoszeniem Przewodniczącego KRRiT z 20.VI 1995 r. zawierającym listę wnioskodawców ubiegających się o koncesje. Ograniczono się w nim jedynie do poinformowania o podmiotach, które złożyły wnioski koncesyjne. Nie ujawniono natomiast zgłoszonych przez nie żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 1996 r. w sprawie II SA 283-284 i 338-349/95 /Wokanda 1996 nr 11 str. 40/ stanowczo podkreślił, że Przewodniczący KRRiT, publikując na postawie art. 34 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji listę wnioskodawców ubiegających się o koncesje, nie ogranicza się do wykazu podmiotów, które złożyły wnioski i informuje również o ich żądaniach, czyli stacjach nadawczych albo częstotliwościach lub kanałach, o które wnioskują. Są to bowiem podstawowe gwarancje zapewnienia równych szans oraz zachowania jawności postępowania koncesyjnego. Tego rodzaju informacje służą ponadto badaniu prawidłowości rozdziału koncesji. Pozwalają ustalić, czy postępowanie koncesyjne zostało przeprowadzone w granicach wyznaczonych treścią wniosków złożonych w odpowiednim trybie i terminie. Przewodniczący KRRiT w odpowiedzi na skargę akceptuje zresztą ten pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przedstawione przez niego wyjaśnienia, usprawiedliwiające podanie niepełnej informacji o wnioskodawcach, nie mogą być jednak uwzględnione. Wystarczy przypomnieć, iż inicjując proces koncesyjny w 1993 r. Przewodniczący KRRiT podał w ogłoszeniu z 22.X.1993 r. listę wnioskodawców wraz z wykazem ich żądań - stacji nadawczych, o które się ubiegali.
Nie jest uzasadniony zarzut skargi podnoszący rozbieżności pomiędzy treścią decyzji z 20.III.1997 r. a treścią ogłoszenia o możliwości uzyskania koncesji z 25.II.1995 r. Koncesja nie zawiera rozstrzygnięcia dotyczącego przydziału stacji nadawczej zlokalizowanej w województwie siedleckim, o której była mowa w tym ogłoszeniu. Z akt sprawy nie wynika, iżby stało się to w następstwie zmiany /ograniczenia/ treści wniosku koncesyjnego w toku postępowania. Przepisy Kpa zaś przewidują wydanie decyzji częściowej /art. 104 par. 2 Kpa/.
Zaskarżonej decyzji trzeba zarzucić istotne naruszenie prawa przez jej wydanie bez dostatecznej podstawy w uchwale KRRiT. Uchwała KRRiT z 17.II.1997 r., na którą powołano się w decyzji koncesyjnej z 20.III.1997 r., przyznaje "P.M." prawo do nadawania programu telewizyjnego za pomocą dwóch stacji nadawczych zlokalizowanych w Ch. i W. Przewodniczący KRRiT udzielił "P.M." koncesji na rozpowszechnianie programu za pomocy trzech stacji nadawczych /Ch., W. i Ł./.
Z akt sprawy wynika, że "P.M." złożyły w ramach ogłoszenia z 25.II.1995 r. trzy wnioski o koncesje na rozpowszechnianie programu telewizyjnego /nr 142, 143 i 144/. W uchwale KRRiT z 17.II.1997 r. i wydanej na jej podstawie decyzji koncesyjnej z 21.III.1997 r. podano, iż przedmiotem rozpoznania przeprowadzonego w zakresie określonym treścią pkt A.1.2. ogłoszenia, czyli oferty na rozpowszechnianie programu ponadregionalnego obejmującego zasięgiem cztery województwa: chełmskie, łódzkie, siedleckie i warszawskie, były dwa wnioski "P.M." nr 142 i 144. Wniosek nr 142 zawierał żądanie udzielenia koncesji na rozpowszechnianie jednego programu ponadregionalnego za pomocą 11 stacji nadawczych. Tymczasem oferta Przewodniczącego zawarta w ogłoszeniu z 25.II.1995 r. przewidywała nadawanie dwóch programów ponadregionalnych za pomocą siedmiu i czterech stacji nadawczych. W ten sposób naruszono, zdaniem Sądu, przepis par. 4 ust. 1 rozporządzenia KRRiT, według którego wnioski o udzielenie koncesji mogą być składane tylko w związku z ogłoszeniem o możliwościach uzyskania koncesji. Wniosek musi oczywiście wiązać się nie tylko z faktem ogłoszenia, ale przede wszystkim z jego treścią. Rozpatrywanie wniosku nr 142 w postępowaniu o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu ponadregionalnego przewidzianego w pkt A.1.2. ogłoszenia wskazuje na jego modyfikację w toku postępowania koncesyjnego, na co nie pozwala z kolei przepis par. 9 ust. 2 rozporządzenia KRRiT. Oba wnioski koncesyjne "P.M." nr 142 i 144 obejmowały swą treścią te same cztery stacje nadawcze wymienione w pkt A.1.2. ogłoszenia Tak więc organy koncesyjne rozpoznawały jednocześnie w tym samym postępowaniu dwa identyczne żądania tego samego podmiotu. Nie znalazło to jednak odbicia w rozstrzygnięciach koncesyjnych.
Zaskarżona decyzja koncesyjna i poprzedzająca ją uchwała KRRiT nie określają - poza odwołaniem się do treści pkt A.1.2. ogłoszenia i wskazaniem przyznanych stacji nadawczych - zasięgu terytorialnego programu objętego koncesją. Zasięg nadawania jest wyznacznikiem rodzaju programu telewizyjnego. Według tego kryterium stosowanego w ogłoszeniu Przewodniczącego KRRiT i w formularzach wniosków koncesyjnych dzieli się programy na ogólnokrajowe, ponadregionalne, regionalne i lokalne. Rozporządzenie KRRiT nakazuje zamieszczanie we wniosku koncesyjnym informacji o przedmiocie działalności i rodzaju programu /par. 2 pkt 4/. Takie samo wymaganie stawia koncesji ustawa o radiofonii i telewizji /art. 37 ust. 1 pkt 2 i 4/. Pominięcie tej kwestii w rozstrzygnięciu koncesyjnym należy uznać za naruszenie prawa. Niedopełnienie wymagania określenia rodzaju programu w sposób odpowiadający treści oferty koncesyjnej utrudnia kontrolę decyzji koncesyjnej z punktu widzenia jej zgodności z tą ofertą. W sytuacji, gdy "P.M." złożyły wniosek o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego za pomocy 11 stacji nadawczych, pojawiają się wątpliwości, czy Krajowa Rada Radiofonii Telewizji przydzielając temu wnioskodawcy dwie stacje nadawcze, z czterech oferowanych w ogłoszeniu, udzieliła koncesji na rozpowszechnianie programu ponadregionalnego, o którym była mowa w pkt A.1.2. ogłoszenia, czy też może otworzyła w ten sposób drogę do wydania - mocą rozstrzygnięć częściowych - koncesji o zasięgu ogólnokrajowym.
Sąd administracyjny uwzględnił również zarzut skargi spółki "A." wskazujący na naruszenie minimum udziału w programie audycji wytworzonych przez producentów krajowych określonego rozporządzeniem Przewodniczącego KRRiT z dnia 22 września 1993 r. w sprawie minimalnego udziału audycji producentów krajowych w programach radiofonicznych i telewizyjnych /Dz.U. nr 99 poz. 456/. Przewodniczący KRRiT tego zarzutu nie kwestionował, wyjaśniając, że popełniono błąd pisarski. Błędem tym dotknięta jest zarówno uchwała KRRiT z 17.II.1997 r., jak i decyzja koncesyjna z 20.III.1997 r. Powoływanie się na błąd nie zmienia faktu, iż jest to naruszenie prawa. Błąd ten nie został zresztą sprostowany z urzędu w trybie art. 113 par. 1 Kpa
Sąd administracyjny nie uwzględnił zarzutu dotyczącego naruszenia par. 9 ust. 2 rozporządzenia przez zmianę deklarowanego we wniosku terminu rozpoczęcia nadawania programu. Zakaz zmiany w toku postępowania koncesyjnego treści wniosku w tym zakresie jest adresowany do wnioskodawcy, a nie do organu koncesyjnego, Jego naruszenie powinno skutkować - zdaniem Sądu - pozostawienie wniosku w tej części bez rozpoznania. Ponadto organy koncesyjne, ustalając w koncesji termin rozpoczęcia nadawania programu, nie są związane treścią wniosku. Z akt sprawy i z treści rozstrzygnięć koncesyjnych nie wynika, że termin rozpoczęcia nadawania programu "N.T." ustalono według żądania "P.M.".
Nie jest także zasadny zarzut skargi spółki "A." kwestionujący legalność przekazania przez nieobecnych na posiedzeniu KRRiT członków, za zgodą Przewodniczącego, ich stanowisk i głosów uwzględnionych podczas głosowania. Możliwość taką przewiduje regulamin prac KRRiT ustalony uchwałą KRRiT z 16.II.1996 r. /par. 9 pkt 7/. Zdaniem skarżącej, przepis par. 9 pkt 7 regulaminu jest niezgodny z prawem. Skarżąca nie wskazuje jednak naruszonego przepisu prawa. Jest to zresztą chyba zadanie niewykonalne. Zarzut ten zdaje się wynikać z nieporozumienia. Uchwała - regulamin prac KRRiT został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Przepis art. 9 ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji stanowi, że KRRiT uchwala regulamin swych obrad. Prawo do uchwalenia regulaminu obrad daje m.in. prawo do określania zasad i sposobu podejmowania w toku obrad decyzji kolegialnych. W stosunkach publicznoprawnych uprawnienia i obowiązki jednostek są co do zasady niezbywalne, trwale związane z osobą, na rzecz której je ustalono. Niezbywalność oznacza jednak niemożność ich przenoszenia na inny podmiot prawny. Natomiast czym innym jest ich wykonywanie przez podmiot uprawniony za pomocą prawem przewidzianych zastępców, pełnomocników albo przedstawicieli. Żadna struktura administracyjna nie mogłaby się obejść bez możliwości działania w taki sposób. Trzeba jednak zauważyć, że regulamin prac KRRiT nie przewiduje głosowania przez przedstawiciela. Chodzi tu jedynie o przekazanie głosu albo stanowiska osoby nieobecnej, a więc o przeniesienie czyjegoś oświadczenia woli. Przekazujący pełni więc w tym przypadku tylko rolę posłańca. Nie można zatem w ogóle mówić o naruszeniu nieokreślonych zasad wynikających z istoty działania organu kolegialnego, opierającego się na walorach osobistych jego członków. Zgoda Przewodniczącego na przekazanie głosu może być - wobec braku wyraźnego zastrzeżenia - wyrażona w sposób dorozumiany. Dlatego brak w protokole z posiedzenia Rady informacji na temat udzielenia zgody przez Przewodniczącego obecnego na tym posiedzeniu nie wystarczy do jej zakwestionowania.
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 1996 r. II SA 283-284 i 338-349/95 Sąd podkreślił, że ustawa o radiofonii i telewizji dzieli kompetencje w zakresie koncesjonowania nadawania programów radiofonicznych i telewizyjnych pomiędzy dwa organy: Krajową Radę Radiofonii i Telewizji i jej Przewodniczącego. W myśl art. 33 ust. 2 ustawy organem właściwym w sprawach koncesji jest Przewodniczący KRRiT. Nie można jednak z tego wywodzić, że KRRiT nie jest właściwa do podejmowania rozstrzygnięć w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział wówczas pogląd, iż o udzieleniu bądź nieudzieleniu koncesji rozstrzyga Rada, na co wskazuje treść art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy o radiofonii i telewizji. Kontynuując tę myśl trzeba zauważyć, że KRRiT jest niewątpliwie organem administracji państwowej. Do jej działań w zakresie postępowania koncesyjnego znajdują zastosowanie poza ustawą o radiofonii i telewizji przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Uchwała KRRiT, o której mowa w art. 33 ust. 3 ustawy, zawiera rozstrzygnięcie o udzieleniu albo nieudzieleniu koncesji konkretnemu, indywidualnemu podmiotowi. Biorąc ponadto pod uwagę pozycję ustrojową tego kolegialnego organu trudno byłoby przyjąć, że nie na nim, a na jego przewodniczącym spoczywa główny ciężar decydowania w sprawach koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych i telewizyjnych. Z woli zatem ustawodawcy w jednym postępowaniu koncesyjnym uczestniczą dwa organy kolejno rozstrzygające o istocie sprawy. Spośród tych dwóch rozstrzygnięć tylko jedno, kończące postępowanie instancyjne, określono wprost jako decyzję administracyjną /art. 33 ust. 3 ustawy/. Nie przesądza to o innym, niedecyzyjnym charakterze uchwały KRRiT. W literaturze prawniczej i w orzecznictwie sądowym powszechnie akceptuje się pogląd, że dla prawnej kwalifikacji konkretnego rozstrzygnięcia nie ma decydującego znaczenia ani jego forma, ani nazwa. Należące do ustawowych kompetencji KRRiT rozstrzyganie w sprawach koncesyjnych /art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy/ jest przecież istotą podejmowania decyzji administracyjnych /art. 104 par. 2 Kpa/. Ze względów zapewne porządkowych, dla uniknięcia nieporozumień terminologicznych, decyzją nazwano tylko rozstrzygnięcie końcowe Przewodniczącego KRRiT. Można dodać, że w postępowaniu koncesyjnym uchwały KRRiT stanowiące podstawę wydania decyzji koncesyjnych są traktowane jak decyzje koncesyjne. KRRiT uchwałą z 19.V.1997 r. podjętą po rozpatrzeniu wniosków skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymała w mocy uchwałę z 17.II.1997 r.
Składające się na udzielenie albo nieudzielenie koncesji akty woli dwóch organów administracyjnych pozostają ze sobą w ścisłym związku, są wobec siebie komplementarne. Uchwała KRRiT i decyzja Przewodniczącego pokrywają się treściowo. Uchwała KRRiT z 17.II.1997 r. zawiera wszystkie elementy decyzji koncesyjnej, wymienione w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy o radiofonii i telewizji. Nie jest więc jedynie częściowym rozstrzygnięciem, ograniczającym się np. do wyboru koncesjonariusza. Sama uchwała KRRiT nie jest jednak jeszcze koncesją w rozumieniu ustawy o radiofonii i telewizji. Wymaga wydania "wykonawczej" decyzji Przewodniczącego KRRiT. Przewodniczący podejmuje decyzję w sprawie koncesji na postawie uchwały KRRiT /art. 33 ust. 3 ustawy/. Jego decyzja, nie znajdująca podstawy w uchwale KRRiT, spotka się z zarzutem rażącego naruszenia prawa.
Przepis art. 37 ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji stanowi, że koncesja w zakresie określonym ust. 1 pkt 3 tego artykułu, czyli dotyczącym ustalenia sposobu rozpowszechniania programu, lokalizacji stacji, przydziału częstotliwości itp. jest udzielana w porozumieniu z Ministrem Łączności. Z brzmienia tego przepisu można wnosić, iż obowiązek porozumienia się organu koncesyjnego z Ministrem Łączności wchodzi w grę tylko w razie pozytywnego rozstrzygnięcia - udzielenia koncesji. Jest jednak inaczej. Wymaganie współdziałania należy łączyć z każdym rozstrzygnięciem koncesyjnym - pozytywnym i negatywnym. W taki albo podobny sposób określa się wymaganie współdziałania organów administracyjnych w wielu innych aktach prawnych, np.: art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie /Dz.U. nr 22 poz. 91 ze zm./, art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze /Dz.U. nr 27 poz. 96 ze zm./, itp. Nie ma wątpliwości co do tego, że zobowiązują one do współdziałania w każdej tego rodzaju sprawie, niezależnie od wyniku rozstrzygnięcia.
O obowiązku poddania pod ocenę Ministra Łączności każdego wniosku koncesyjnego we wskazanym zakresie świadczy przede wszystkim treść rozporządzenia KRRiT z dnia 2 czerwca 1993 r. Według par. 2 pkt 7 rozporządzenia, kwestie techniczne związane z rozpowszechnianiem programu składają się na treść wniosku koncesyjnego, par. 7 ust. 1 zaś stanowi, że Przewodniczący KRRiT przekazuje /a więc jest do tego zobowiązany/ Ministrowi Łączności dane zawarte we wnioskach o udzielenie koncesji określone w art. 37 ust. 1 pkt 3 ustawy w celu zajęcia stanowiska przez tego Ministra. Z przepisów tych wynika, że sprawy techniczne dotyczące rozpowszechniania programów nie są przedmiotem rozstrzygnięć niezależnych, oderwanych od treści wniosku koncesyjnego. Także i w tym zakresie decyzje koncesyjne są podejmowane na postawie oceny wniosku. Mając na uwadze merytoryczne kompetencje Ministra Łączności jemu przyznano prawo udziału w decydowaniu w sprawie koncesji.
Obowiązek udzielania koncesji w części określonej w art. 37 ust. 1 pkt 3 ustawy w porozumieniu z Ministrem Łączności został sformułowany bezosobowo. Pozwala to adresować go do tego organu, który jako pierwszy podejmuje rozstrzygnięcia w tej materii, czyli do KRRiT. Zobowiązanie do współdziałania wydającego decyzję koncesyjną Przewodniczącego KRRiT pozbawiłoby je z oczywistych powodów merytorycznego znaczenia.
Kwestie procesowe związane ze współdziałaniem organów administracyjnych w zakresie wydawania decyzji administracyjnych reguluje art. 106 par. 1-6 Kpa Przepis ten przewiduje m.in., że organ zwracający się do innego organu o zajęcie stanowiska zawiadamia o tym stronę /art. 106 par. 2 Kpa/. Zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w formie postanowienia, które może być poprzedzone w razie potrzeby postępowaniem wyjaśniającym. Na to postanowienie służy stronie zażalenie /art. 106 par. 4 i 5 Kpa/. Postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o NSA/. W rozpatrywanej sprawie te wymagania nie zostały spełnione. Do Ministra łączności skierowano w celu uzgodnień tylko wniosek "P.M." Pozostałe wnioski koncesyjne wyłączono z tego etapu postępowania koncesyjnego. Minister Łączności nie wypowiedział się w sprawie "P.M." w formie postanowienia i nie zawiadomił o swym stanowisku stron postępowania z pouczeniem o możliwości wniesienia zażalenia /art. 106 par. 5 Kpa/. Są to ważkie naruszenia prawa. W myśl art. 145 par. 1 pkt 6 Kpa wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. Przepis art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nakazuje sądowi administracyjnemu uchylenie decyzji, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Naruszenie obowiązku, o którym mowa w art. 106 Kpa, ma wymiar nie tylko procesowy. W rozpatrywanej sprawie w rzeczywistości oznaczało zakończenie postępowania koncesyjnego w stosunku do jednych podmiotów z jednoczesnym udzieleniem swojego rodzaju promesy koncesji "P.M." Sąd uznaje za uzasadnione podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej spółki "A". W uzasadnieniu koncesji udzielonej "P.M". Przewodniczący KRRiT stwierdził, oceniając ten wniosek, że wnioskodawca udokumentował w wystarczającym stopniu wiarygodne zabezpieczenie finansowe planowanej inwestycji. Ocena ta została sformułowana na podstawie stanu faktycznego w dacie wydania koncesji. Wcześniej, przed skierowaniem tego jedynego wniosku do Ministra Łączności /15.X.1995 r./, czyli przed faktycznym naznaczeniem "P.M." jako przyszłego koncesjonariusza, wniosek takiej oceny nie uzyskał. W podsumowaniu opinii ekonomicznej wniosku koncesyjnego "P.M", sporządzonej w KRRiT z daty 12.X.1995 r. stwierdzono, że wskazane źródła finansowania przedsięwzięcia są źródłami warunkowymi a kapitał zakładowy nie jest skonkretyzowany. W piśmie z 11.X.1996 r. skierowanym do KRRiT prezes zarządu "P.M." poinformował, że jeżeli ich wniosek o udzielenie koncesji zostanie rozpatrzony pozytywnie i w tej sprawie KRRiT skieruje do właściwego organu pismo o przydział częstotliwości, to spółka "P.M." zgromadzi do dnia oficjalnego wręczenia jej koncesji niezbędny kapitał akcyjny. Takich starań o uzupełnienie zasobów finansowych nie podejmowali na tym etapie postępowania pozostali wnioskodawcy mając zapewne świadomość, iż w stosunku do nich decyzje koncesyjne faktycznie już zapadły.
Przypisanie uchwale KRRiT w sprawie udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu radiofonicznego lub telewizyjnego roli zasadniczego, merytorycznego rozstrzygnięcia, warunkującego wydanie decyzji koncesyjnej przez Przewodniczącego KRRiT rodzi problem jej sądowej kontroli. Uchwały te nie są zaskarżane do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny jednak nie jest związany granicami skargi /art. 51 ustawy o NSA, wcześniej art. 206 Kpa/. Reguła ta oznacza, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Granice rozpoznania i rozstrzygania sądu wyznacza więc kryterium legalności decyzji administracyjnej a nie treść skargi. W związku z tym jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wypowiedziano pogląd, iż sąd jest władny oceniać zgodność z prawem wszystkich decyzji wydanych w danej sprawie, rozstrzygających o istocie danego stosunku administracyjnoprawnego /Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, Warszawa-Poznań 1992, str. 487 i podana tam literatura/. Stanowisko to nie spotkało się wówczas z szerszą akceptacją ze względu na treść art. 207 par. 1 Kpa /uchylonego ustawą z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/, który pozwalał sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę jedynie na wzruszenie zaskarżanej decyzji i w miarę potrzeby na wzruszenie decyzji organu I instancji. Przepis art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym poszerzył możliwości usunięcia naruszenia prawa zaistniałego w postępowaniu administracyjnym. Stanowi on, że sąd może podjąć przewidziane ustawą /o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/ środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W literaturze akcentowano, że ze względu na cele Naczelnego Sądu Administracyjnego określone w art. 1 i 22 ustawy o NSA obowiązkiem tego Sądu jest - przez wydanie orzeczenia - stworzenie takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodna z prawem. Sąd ten zatem powinien mieć uprawnienia do objęcia zakresem kontroli "w głąb" sprawy i pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezgodnych z prawem /T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996 r., str. 218/. Akceptując w całej rozciągłości ten pogląd i odnosząc go do uchwał KRRiT można dodać, iż w przeciwnym razie sądowa kontrola postępowania w sprawach o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych i telewizyjnych staje się całkowicie iluzoryczna.
Przepis art. 29 ustawy o NSA pozwala na objęcie uchwał KRRiT kontrolą sądu administracyjnego, jako że mają one cechy decyzji administracyjnych. Są podejmowane w tym samym postępowaniu koncesyjnym, co decyzja Przewodniczącego KRRiT, przy udziale tych samych stron postępowania, na postawie tych samych okoliczności faktycznych i tych samych przepisów prawa. Uchwała KRRiT jest podstawą wydania przez Przewodniczącego KRRiT decyzji koncesyjnej. W tym sensie wiąże Przewodniczącego. Usunięcie wadliwej uchwały z obrotu prawnego jest więc niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Uchwała pozostawiona poza kontrolą sądową zobowiązuje dalej Przewodniczącego do jej wykonania. Stwierdzenie przez sąd niezgodności z prawem i wzruszenie decyzji koncesyjnej Przewodniczącego KRRiT uniemożliwia zatem usunięcie w ponownym postępowaniu administracyjnym błędów i naruszeń, które złożyły się na przyczyny wydania orzeczenia sądowego o tej treści. Według art. 30 ustawy o NSA, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie albo bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Związany stanowiskiem sądu jest wobec tego tylko ten organ, którego rozstrzygnięcie podlega kognicji sądu. Sąd administracyjny nie ma możliwości skutecznego wpływania na prawidłowość postępowania koncesyjnego, jeżeli jego orzecznicza kontrola zostałaby ograniczona do kontroli "wykonawczej" decyzji Przewodniczącego KRRiT. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma żadnych podstaw prawnych do wyłączenia spod kontroli sądowej najistotniejszej części postępowania koncesyjnego, w której KRRiT podejmuje uchwałę o udzieleniu albo odmowie udzielenia koncesji. Za objęciem kontrolą sądu uchwał KRRiT na podstawie art. 29 ustawy o NSA przemawia ponadto ich charakter jako rozstrzygnięć nie kończących postępowania koncesyjnego a także względy dotyczące ekonomii procesowej. Przedmiotem kontroli sądowej jest sprawa administracyjna, którą załatwiono, dokonując konkretyzacji stosunku administracyjnego. Postępowanie sądowoadministracyjne zatem powinno co do zasady rozpoczynać się po zakończeniu postępowania administracyjnego. Uchwała KRRiT nie finalizuje sprawy o udzielenie koncesji, Wymaga bowiem dopełnienia w postaci decyzji Przewodniczącego. Tak jak powiedziano, oba te rozstrzygnięcia są ze sobą ściśle powiązane. Dla uniknięcia skomplikowania i przedłużania postępowania koncesyjnego jest wskazana łączna ich weryfikacja w ramach jednego postępowania sądowego.
Z tych wszystkich powodów skargi zasługują na uwzględnienie. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA orzekł, jak w sentencji.