Uzasadnienie
Po bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy W.-B. do usunięcia naruszenia interesu prawnego, Andrzej P., Bogdan Sz., Tomasz K., Bogumił B., Stanisław M., Maria M., Halina T. i Zbigniew D. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwałę Rady Gminy W.-B. z dnia 24 lutego 1996 r. nr 208/IV/96 w przedmiocie uchwalenia statutu Gminy w części dotyczącej następujących przepisów statutu:
- - par. 16 ust. 1 pkt 2: "Przewodniczący Rady reprezentuje Radę na zewnątrz",
- - par. 18 ust. 1: "W skład Komisji mogą wchodzić osoby spoza Rady mające stały meldunek na terenie gminy w liczbie nie przekraczającej połowy liczby radnych członków Komisji",
- - par. 18 ust. 5: "Radny może być członkiem co najwyżej dwu komisji stałych równocześnie. Na członkostwo w trzeciej stałej komisji musi być zgoda Rady",
- - par. 53 ust. 3: "Podczas sesji mogą być zgłaszane wnioski formalne, których przedmiotem są w szczególności sprawy: stwierdzenia kworum, zakończenia dyskusji, zamknięcia listy mówców, przerwy w obradach, reasumpcji głosowania, odesłania projektu uchwały do Komisji lub Zarządu",
- - par. 60 ust. 2: "Głosowanie jest jawne, chyba że obowiązek tajnego głosowania wynika z przepisów ustaw",
- - par. 60 ust. 5: "Wniosek o głosowanie imienne Rada rozstrzyga zwykłą większością głosów",
- - par. 66 ust. 6: "Posiedzenia Zarządu mają charakter poufny".
Zdaniem skarżących, naruszenie ich interesu prawnego jako radnych i jednocześnie mieszkańców gminy polega na wadliwym rozmieszczeniu kompetencji między organami gminy i rady w sposób sprzeczny z przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/. W rezultacie zostały ograniczone uprawnienia radnych do reprezentowania wyborców i dążenia mieszkańców do stworzenia właściwych przepisów gminnych, do których należy również obowiązujący statut gminy.
Cytowanym przepisom statutu postawili kolejno następujące zarzuty:
Przewodniczący rady nie ma prawa do jej reprezentowania na zewnątrz, co jest połączone ze składaniem wiążących oświadczeń w imieniu rady /art. 31/ i nie mieści się w formule organizowania pracy rady i prowadzenia jej obrad /art. 19 ust. 2/. Uzależnienie powoływania do składu komisji osób spoza rady od stałego zamieszkania na terenie gminy nie jest przewidziane w ustawie o samorządzie terytorialnym, podobnie jak limitowanie członkostwa radnych w komisjach wykraczające poza art. 24 tej ustawy. Bezzasadnie pominięto w par. 53 ust. 3 wniosek o głosowanie imienne, mający w niektórych wypadkach duże znaczenie dla wyborców przy ocenie reprezentowania ich interesów przez radnych. Przyjęto również regułę głosowania jawnego bez wykorzystania możliwości określenia spraw, w których przeprowadza się głosowanie tajne.
Z kolei wprowadzenie poufnego charakteru posiedzeń zarządu gminy jest w praktyce równoznaczne z utajnieniem jego obrad i uniemożliwia radnemu uczestnictwo w posiedzeniu zarządu w celu dokonywania oceny zasadności i trafności decyzji tego organu, zwłaszcza wobec jawności gospodarki finansowej gminy. Skarżący, wychodząc poza zakres wezwania skierowanego do rady gminy, zarzucili także niezamieszczenie w statucie przepisów dotyczących "funkcjonowania gospodarki mieniem komunalnym i finansami gminy", zawierających zbiór przepisów z tego zakresu zamieszczonych w licznych aktach prawnych.
Przewodniczący rady gminy wniósł o odrzucenie lub oddalenie skargi. Pierwszy wniosek uzasadnił brakiem naruszenia interesu prawnego skarżących, drugi - zgodnością kwestionowanych przepisów statutu z przepisami wymienionej ustawy, co wykazano w uchwale rady gminy z dnia 17 kwietnia 1996 r., podjętej w odpowiedzi na wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego. Zwrócono w niej uwagę na mieszczące się w granicach prawa uregulowania dotyczące ustroju gminy. Otóż przewodniczący rady gminy nie jest organem gminy, natomiast jego uprawnienia do reprezentowania rady na zewnątrz są elementem funkcji przewodniczenia radzie. Określenie parytetu radnych w składach komisji i wymaganie zgody rady na pracę w więcej niż dwóch komisjach nie stanowi naruszenia podmiotowego prawa radnego. Według określonego trybu i podanych przykładowo wniosków formalnych można zgłaszać i przeprowadzać głosowanie dotyczące wniosku o przeprowadzenie głosowania imiennego.
Wreszcie poufny charakter posiedzeń zarządu nie oznacza, że jego uchwały mają taki charakter, co przy możliwości zapraszania na jego posiedzenia innych osób nie czyni z takiej regulacji wadliwego unormowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W ustawie z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ wydatnie poszerzono zakres kontroli sądu administracyjnego m.in. co do rodzajów podlegających jej aktów i czynności organów administracji. Na potrzeby rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że w art. 16 ust. 1 wyodrębniono w pkt 5 i 6 uchwały organów gmin stanowiących przepisy gminne oraz akty terenowych organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego od innych uchwał organów gmin i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, utożsamianych dotychczas z możliwością ich zaskarżania w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/. W rezultacie takiego wyodrębnienia statut gminy, należący do kategorii przepisów gminnych, może być zaskarżony do sądu administracyjnego przez każdy podmiot, który ma w tym interes prawny /art. 33 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r./.
Do tak rozumianych podmiotów należy zaliczyć skarżących, którzy wykazali swój interes prawny w zaskarżeniu kwestionowanych postanowień statutu jako radni i jednocześnie mieszkańcy gminy. Wniosek o odrzucenie skarg więc nie był zasadny.
Z niżej podanych przyczyn, w znacznej części trafnie wymienionych przez radę gminy, żądania sformułowane w skardze nie znajdują potwierdzenia w obowiązujących przepisach cytowanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. oraz w innych rozwiązaniach przyjętych w statucie.
Organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy, organem wykonawczym gminy zaś jest zarząd /art. 15 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy/. W formule uprawnień przewodniczącego rady gminy do organizowania jej pracy mieści się też reprezentowanie rady na zewnątrz. Tego organu gminy nie może reprezentować zarząd z uprawnieniami organu wykonawczego gminy, a nie rady.
W ocenie sądu jest dopuszczalne wprowadzenie możliwości powoływania spoza rady do składu komisji tylko osób stale mieszkających w gminie. Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową i uczestniczą w rozwiązywaniu problemów tej wspólnoty m.in. w głosowaniu powszechnym /wybory i referendum/, za pośrednictwem organów gminy i na przykład jako członkowie komisji nie będący radnymi. Ponadto, wykorzystując swoje uprawnienia przewidziane w art. 21 ust. 1, rada gminy mogła wprowadzić stosowną procedurę eliminującą nieracjonalne kształtowanie składów osobowych komisji.
Przy cytowanym brzmieniu par. 53 ust. 3 statutu nie ma przeszkód do rozpoznawania w tym trybie wniosków o głosowanie imienne ani konieczności poddawania ich osobnej procedurze. Ponadto w świetle art. 14 ust. 1 rada gminy w statucie może, ale nie musi określać dodatkowo innych niż przewidziane w ustawie rodzajów spraw załatwianych z wykorzystaniem głosowania tajnego. Wreszcie wprowadzenie poufności posiedzeń zarządu gminy jako organu wykonawczego nie jest rozwiązaniem wadliwym. Koncepcja otwartego dla wszystkich posiedzenia organu wykonawczego nie znajduje uzasadnienia w przesłankach ustrojowych ani celowościowych, zwłaszcza gdy są możliwości zapoznania się z wynikami takiego posiedzenia. Radni nie mają w stosunku do zarządu gminy samodzielnie realizowanych uprawnień kontrolnych, lecz tylko mogą z nich korzystać w ramach kompetencji przewidzianych dla rady gminy i jej komisji w granicach art. 21 ust. 3 omawianej ustawy, stanowiącego, że komisje podlegają radzie i przedstawiają jej plan pracy oraz sprawozdanie z działalności.
Wspomniany brak w statucie uregulowań dotyczących zarządu mieniem gminnym łączyć się może z rozważeniem celowości wydania na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy przepisów gminnych w zakresie zarządu tym mieniem, jednakże bez czynienia z nich prostego zbioru unormowań zawartych w różnych aktach powszechnie obowiązujących (...).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 27 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. orzekł jak w sentencji.