Uzasadnienie
Naczelnik Gminy w Sz. decyzją z dnia 12 kwietnia 1989 r., wydaną na podstawie par. 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 1986 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania między jednostkami gospodarki uspołecznionej państwowych nieruchomości rolnych i leśnych oraz niektórych innych nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej i leśnej, a także właściwości organów w tych sprawach /Dz.U. nr 17 poz. 90/, po rozpatrzeniu wniosków Kopalni Węgla "B." z siedzibą w R. o przejęcie do zasobów Państwowego Funduszu Ziemi gruntów położonych we wsiach P., P. i Z. o łącznej powierzchni 4,21 ha, we wsi O.-J. - o łącznej powierzchni 0,6741 ha, we wsi K. i J. - o łącznej powierzchni 4,3410 ha w Kolonii Ch. i M. - o łącznej powierzchni 13,6750 ha oraz we wsi G. - o powierzchni 2,4874 ha, odmówił przejęcia tych gruntów do zasobów Państwowego Funduszu Ziemi.
Od powyższej decyzji Kopalnia złożyła odwołanie do Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Piotrkowie Trybunalskim, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i o wydanie decyzji o włączeniu do zasobów Państwowego Funduszu Ziemi gruntów proponowanych do przejęcia za zwrotem kosztów nabycia tych gruntów przez Kopalnię.
Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Piotrkowie Trybunalskim decyzją ostateczną nr G.IV-7011-2/15/88 z dnia 17 czerwca 1989 r., wydaną po rozpatrzeniu tego odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej podał, że na terenie gminy Sz. działa tylko jedna jednostka gospodarki uspołecznionej - Spółdzielnia Kółek Rolniczych, która zajmuje się zagospodarowaniem gruntów. Organ I instancji przed wydaniem decyzji wystąpił do tej Spółdzielni z ofertą zagospodarowania gruntów proponowanych do zwrotu przez Kopalnię, ale pismem z dnia 21 marca 1989 r. Spółdzielnia ta odmówiła trwałego zagospodarowania proponowanych gruntów, ze względu na brak środków finansowych. Ponadto Gminny Związek Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych w Sz. również dał pisemną odpowiedź negatywną i stwierdził, że wśród rolników indywidualnych brak jest chętnych do czasowego wydzierżawienia gruntów lub ich kupna. Odwołująca się Kopalnia twierdzi, że nie może ponosić strat związanych z niemożnością zagospodarowania gruntów, ale przecież strat nie może ponieść także Skarb Państwa. Kopalnia żąda zwrotu poniesionych za grunty kosztów według cen wywłaszczeniowych, natomiast Skarb Państwa, sprzedając te grunty, jest obowiązany stosować ceny obowiązujące według ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego /Dz.U. nr 10 poz. 56/, które są znacznie niższe od cen wywłaszczeniowych. Ponadto Kopalnia do ceny ziemi dolicza jeszcze dodatkowo koszty pośrednie, to jest opłaty notarialne, skarbowe, podatki pobierane przez państwowe biuro notarialne przy zawieraniu aktów notarialnych.
Od decyzji ostatecznej Kopalnia Węgla "B." w R. złożyła skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając niezgodność decyzji z prawem, a w szczególności błędną interpretację par. 10 ust. 2 rozporządzenia powołanego w decyzji, i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Kopalnia podnosi między innymi, że sporne grunty nabyła od poprzednich właścicieli /rolników indywidualnych/ w trybie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99 ze zm./ w celu wykonania szczególnie ważnych zadań państwowych, określonych w planie społeczno-gospodarczym, to jest realizacji inwestycji na obszarze przewidzianym pod roboty górnicze. Przy nabywaniu nieruchomości często dochodzi do likwidacji siedlisk ludzkich i wówczas Kopalnia jest zobowiązana na żądanie właściciela wykupić całą nieruchomość rolną. Jako jednostka działająca poza sferą produkcji rolniczej, nie mająca warunków do prowadzenia produkcji rolnej lub leśnej, nie mająca warunków do prowadzenia produkcji rolnej lub leśnej, Kopalnia ma z tego powodu w swoim zarządzie duże ilości gruntów rolnych i leśnych i dlatego wystąpiła do Naczelnika Gminy Sz. o włączenie do zasobów Państwowego Funduszu Ziemi gruntów zbędnych. Organy I i II instancji załatwiły ten wniosek odmownie, powołując się na par. 10 ust. 2 rozporządzenia powołanego w ich decyzjach. Zaskarżona decyzja jest sprzeczna nie tylko ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa, ale także z par. 11 ust. 2 tego rozporządzenia oraz z przepisami ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./. Pozostawienie w zarządzie Kopalni gruntów rolnych, które są jej zbędne, a które Kopalnia musi nabywać w trybie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, spowoduje, iż w jej władaniu będzie systematycznie rosła ilość zbędnych gruntów rolnych: tylko w 1989 r. będzie ich około 80 ha. Z przepisów dotyczących gruntów rolnych wynika jednoznacznie, że muszą być one rolniczo użytkowane przez posiadacza, a obowiązek ten organ administracji państwowej może wymusić odpowiednimi środkami administracyjnymi, przewidzianymi w egzekucji administracyjnej. Jako jednostka przemysłowa, działająca w strefie pozarolniczej, Kopalnia nie jest przygotowana do tego, aby prowadzić gospodarstwo rolne, nie jest więc zdolna zadośćuczynić przepisowi art. 26 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a co za tym idzie - ewentualne przyszłe decyzje organu administracji państwowej, zobowiązujące Kopalnię do rolniczego zagospodarowania gruntów, wydane na podstawie tego artykułu, będą dla niej niewykonalne. Tak więc utrzymywanie w mocy zaskarżonej decyzji ostatecznej spowoduje w przyszłości nieważność decyzji dotyczących zagospodarowania tych gruntów z powodu ich niewykonalności w dniu ich wydania /art. 156 par. 1 pkt 5 Kpa/.
Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Piotrkowie Trybunalskim wniósł o oddalenie skargi ze względu na to, że zaskarżona decyzja zgodna jest z przepisami prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Przepis par. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 1986 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania między jednostkami gospodarki uspołecznionej państwowych nieruchomości rolnych i leśnych oraz niektórych innych nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolniczej i leśnej, a także właściwości organów w tych sprawach /Dz.U. nr 17 poz. 90/ dotyczy wygaśnięcia zarządu lub użytkowania gruntów, przy czym ust. 1 tego paragrafu wymienia wypadki obligatoryjnego wygaśnięcia zarządu lub użytkowania /"wygaśnięcie następuje"/, a ust. 2 stanowi i wygaśnięciu fakultatywnym /"może być wydana decyzja o wygaśnięciu"/.
Ze sformułowania użytego w par. 10 ust. 1 wynika, że wypadki obligatoryjnego wygaśnięcia zarządu lub użytkowania zostały w tym przepisie wymienione taksatywnie /wyczerpująco/, a nie przykładowo, wobec czego przepis ten nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Obligatoryjne wygaśnięcie zarządu lub użytkowania następuje jedynie w razie likwidacji jednostki zarządzającej lub użytkowującej nieruchomość, jeżeli wykonanie planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia dalszy zarząd lub użytkowanie nieruchomości na cele gospodarki rolniczej lub leśnej lub w razie upływu czasu, na jaki zarząd lub użytkowanie zostały ustanowione. W świetle materiałów sprawy jest rzeczą bezsporną, że żadna z tych trzech ewentualności w niej nie występuje.
Paragraf 10 ust. 2 omawianego rozporządzenia uzależnia fakultatywne wydanie decyzji o wygaśnięciu zarządu lub użytkowania od spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Są to: złożenie przed jednostkę sprawującą zarząd lub użytkowanie nieruchomości wniosku o wygaśnięcie tego zarządu lub użytkowania ze względu na to, że nieruchomość ta lub jej część stała się tej jednostce zbędna, oraz możliwość racjonalnego zagospodarowania przez inną jednostkę nieruchomości, której wniosek o wygaśnięcie zarządu lub użytkowania dotyczy. Do wydania decyzji orzekającej wygaśnięcie zarządu lub użytkowania na podstawie par. 10 ust. 2 muszą być spełnione wszystkie te warunki, a zatem brak choćby jednego z nich powoduje niemożność wydania takiej decyzji.
Z materiału dowodowego wynika, że w sprawie objętej skargą zostały spełnione dwa warunki, a mianowicie skarżąca Kopalnia uznała część pozostających w jej zarządzie nieruchomości za zbędne i w związku z tym złożyła do Naczelnika Gminy w Sz. wnioski o wydanie decyzji o wygaśnięcie zarządu i przejęcie tych gruntów do zasobów Państwowego Funduszu Ziemi. Nie został natomiast spełniony warunek trzeci, to znaczy nie ma możliwości racjonalnego zagospodarowania przez inną jednostkę nieruchomości, których wniosek o wygaśnięcie tego zarządu dotyczył. Naczelnik Gminy Sz. stwierdził, że w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi w tej gminie znajduje się aż 1006 ha gruntów rolnych i nie ma obecnie chętnych do ich nabycia lub wydzierżawienia. Urząd Gminy, nie mając możliwości racjonalnego zagospodarowania gruntów, których pragnie się zrzec skarżąca Kopalnia, zwrócił się do Spółdzielni Kółek Rolniczych w Sz. z propozycją ich przejęcia, ale Spółdzielnia, będąca jedyną jednostką gospodarki uspołecznionej na terenie gminy, pismem z dnia 21 marca 1989 r. odmówiła przejęcia tych gruntów, twierdząc, że nie jest w stanie ich racjonalnie zagospodarować. Propozycja Naczelnika Gminy, skierowana do Gminnego Związku Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych w Sz., o zainteresowanie rolników indywidualnych tymi gruntami również nie dała wyników, albowiem - jak wynika z pisma tego Związku - mimo starannej informacji nie było wśród rolników indywidualnych chętnych do nabycia lub choćby wydzierżawienia całości lub części gruntów.
Jak z powyższego wynika - mimo wysiłków podejmowanych przez Naczelnika Gminy w Sz. - nie było możliwości racjonalnego zagospodarowania przez inną jednostkę na terenie tej gminy gruntów objętych wnioskami skarżącej Kopalni. W tej sytuacji nie był spełniony jeden z warunków wymienionych w par. 10 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, a wnioski skarżącej Kopalni nie mogły być uwzględnione i musiała być wydana decyzja odmowna.
Zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego, w tym w szczególności z par. 10 ust. 2 omawianego rozporządzenia; nie narusza ona również przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym skarga nie mogła być uwzględniona i na podstawie art. 207 par. 5 Kpa należało ją oddalić.
Na zakończenie wypada zauważyć, że podniesiony w skardze zarzut sprzeczności zaskarżonej decyzji z par. 11 ust. 2 omawianego rozporządzenia nie jest zasadny. Przepis ten dotyczy nieruchomości, co do których wydano już decyzję ostateczną o wygaśnięciu zarządu lub użytkowania, co wynika wyraźnie z zamieszczonego w nim odesłania do ust. 1, i określa, jak należy postąpić z taką nieruchomością, gdy nie ma możliwości jej przekazania innej jednostce. Z reguły więc przepis par. 11 ust. 2 odnosić się będzie do sytuacji obligatoryjnego wygaśnięcia zarządu lub użytkowania /par. 10 ust. 1/. Natomiast gdy orzeczenie o wygaśnięciu zarządu lub użytkowania jest fakultatywne, przepis ten może dotyczyć jedynie wypadku, gdy urząd gminy, mając możliwość racjonalnego zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem o orzeczenie wygaśnięcia zarządu lub użytkowania, wydał na podstawie par. 10 ust. 2 powyższego rozporządzenia decyzję uwzględniającą ten wniosek.
A zatem przepis par. 11 ust. 2 tego rozporządzenia nie może sam przez się stanowić podstawy prawnej do włączenia przez organ administracji państwowej do zasobów Państwowego Funduszu Ziemi nieruchomości objętej zarządem jednostki gospodarki uspołecznionej lub użytkowanej przez taką jednostkę; włączenie takie zawsze musi być poprzedzone decyzją o wygaśnięciu zarządu lub użytkowania, wydaną na podstawie par. 10 ust. 1 lub 2 cytowanego rozporządzenia.