Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 9 września 1996 r., II SA 966/96

Teza

Dopuszczenie w statucie gminy możliwości tajnego głosowania w każdej sprawie rozpatrywanej przez radę wykracza poza ustawowe upoważnienie do określania trybu pracy organów gminy /art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/.

Sentencja

skargę oddala.

Uzasadnienie

Rozstrzygnięciem nadzorczym wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym Wojewoda O. orzekł o nieważności uchwały Rady Gminy w W. z dnia 29 lutego 1996 r. w sprawie uchwalenia statutu gminy - w części dotyczącej par. 10 ust. 8 statutu. Przepis ten stanowił: "Rada może postanowić o głosowaniu tajnym w każdej innej sprawie". Wojewoda przyjął naruszenie nim art. 14 ust. 1 wymienionej ustawy - określa on, iż uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu rady, chyba że ustawa stanowi inaczej. W ocenie organu nadzoru niedopuszczalne jest modyfikowanie przez radę gminy w ten sposób określonego sposobu głosowania.

W skardze do sądu skarżąca, powołując się na brzmienie art. 14 ust. 1 określającego tylko quorum i wymaganą większością głosów przy podejmowaniu uchwał oraz na orzecznictwo sądu administracyjnego, podkreśliła, że istnieje możliwość wprowadzenia do statutu gminy wymogu tajnego głosowania w innych sprawach niż przewidziane w przepisach ustawy.

Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i oprócz wcześniej przytoczonej argumentacji zwrócił uwagę na negatywne skutki wprowadzenia przez radę tajnego głosowania przy podejmowaniu uchwał ze względu na osłabienie demokratycznego i przedstawicielskiego charakteru organów samorządu terytorialnego. W rezultacie wyborcy są pozbawieni możliwości sprawowania kontroli nad sposobem wykonywania mandatu przez poszczególnych radnych, którzy w takich okolicznościach stają się wolnymi od odpowiedzialności przed swoimi wyborcami. Ponadto art. 14 ust. 2 określający sposób liczenia głosu przewodniczącego rady byłby przepisem martwym, bo w głosowaniu tajnym nie wiadomo, jak postąpił przewodniczący.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W orzecznictwie sądu administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że w art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym unormowano wiążąco tylko dwie kwestie: zwykłą większość głosów przy podejmowaniu uchwał i obecność co najmniej połowy składu organu. Każda z nich może być w określonych rodzajach spraw inaczej uregulowana tylko przez ustawę. Nie ma natomiast w tym przepisie unormowania w przedmiocie jawnego bądź tajnego głosowania jako zasady dotyczącej procedury podejmowania uchwały. Przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy sposób liczenia głosu przewodniczącego organu gminy nie zawiera dyrektywy w przedmiocie głosowania jawnego. W przypadkach tajnego głosowania określonych ustawą bądź statutem gminy głos przewodniczącego liczy się tak jak pozostałych członków organu kolegialnego.

W orzecznictwie sądu /np. wyrok II SA 1179/95 z dnia 29 czerwca 1995 r. i II SA 821/96 z dnia 4 lipca 1996 r./ oprócz przypomnianej interpretacji art. 14 ustawy zwracano także uwagę na wady i zalety obu rodzajów głosowań. Przykładowo, głosowanie tajne umożliwia nieskrępowane wyrażanie woli przez głosującego. Można jednak temu głosowaniu zarzucić stwarzanie warunków do ukrywania przed wyborcami swojego stanowiska. W rezultacie nie da się racjonalnie hierarchizować ani oceniać przydatności każdego z obu głosowań w oderwaniu od charakteru konkretnych spraw rozstrzyganych przez organ kolegialny. Dopiero po takich rozważaniach i ocenach możliwe jest określenie w statucie gminy rodzajów spraw, przy których załatwianiu bardziej użyteczne jest głosowanie tajne. W podobny zresztą sposób, tj. metodą specyfikacji, podane są w ustawie sprawy załatwiane z wykorzystaniem głosowania tajnego. Tam natomiast, gdzie rada przy uchwalaniu statutu pragnie korzystać z tego głosowania w trudnych do przewidzenia innych jeszcze sprawach, nieodzowne jest określenie stosownej procedury zapobiegającej nadużywaniu głosowania tajnego /np. na wniosek określonej liczby radnych, klubu radnych, komisji lub ze względu na charakter sprawy/. Charakterystyczna dla ustroju demokratycznego jawność życia publicznego przekładać się musi na jawność sprawowania władzy obejmującą także obrady organów kolegialnych i sposób dokonywania przez nie rozstrzygnięć, którymi są zainteresowani członkowie określonej społeczności.

Ta cecha musi znaleźć swój wyraz w tak ważnym akcie prawnym jak statut stanowiący o ustroju gminy, stosownie do art. 3 ust. 1 omawianej ustawy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, sąd skargę oddalił, ponieważ nie jest dopuszczalne wprowadzenie do statutu gminy nieograniczonej żadnymi warunkami możliwości korzystania z głosowania tajnego "w każdej innej sprawie".