Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 27 lutego 2001 r., II SA 968/00

Sprawa

sprawy ze skargi Społecznego Komitetu Obrony G. na decyzję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (...) w przedmiocie rekultywacji i zagospodarowania gruntów - oddala skargę.

Teza

Prawa strony w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ma organizacja społeczna wpisana do odpowiedniego rejestru urzędowego.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny

Uzasadnienie

Wojewoda G. przy piśmie z dnia 25 lipca 1995 r. przekazał Ministrowi Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa wniosek Zarządu Miasta G. z dnia 29 czerwca 1995 r. o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych Skarbu Państwa pozostających w zarządzie Lasów Państwowych na ich nieleśny charakter, czyli pod budowę III etapu Trasy K. w G. Wojewoda G. dołączył do wniosku swoją pozytywną opinię /por. art. 7 ust. 4 w związku z art. 7 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych/.

Sprawa zmiany przeznaczenia wskazanych gruntów leśnych /należących do Parku Krajobrazowego/ została negatywnie zaopiniowana przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w G. Walory przyrodnicze planowanych do wycięcia terenów leśnych wywołały też liczne protesty społeczne, a zwłaszcza organizacji ekologicznych.

Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa orzeczeniem z dnia 31 października 1995 r. nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia wskazanych wyżej gruntów, wskazując na możliwość realizacji inwestycji z ominięciem Parku.

Władze miasta G. ponawiały swoje wystąpienia, stąd minister postanowił raz jeszcze rozpatrzyć sprawę.

Opracowano nowe opinie i nowe oceny oraz zbadano wnioski z przeprowadzonych dyskusji na temat możliwego oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji. Stało się to podstawą, stanowiska z dnia 16 grudnia 1996 r. Komisji do Spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko - organu doradczego Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Wskazana Komisja uznała, że jest zasadna realizacja Trasy K. przez teren Parku Krajobrazowego. Porównano wszystkie możliwe warianty przebiegu trasy i dokonany wynik uzasadniono koniecznością ochrony warunków życia i zdrowia ludzi mieszkających w rozwijającej się aglomeracji Miasta G. Poprowadzenie Trasy K. nie przez Park Krajobrazowy, a przez obszar zwartej zabudowy w centrum G. pogorszyłoby zdrowie i warunki życia wielotysięcznej zbiorowości.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Zarządu Miasta G. z dnia 29 czerwca 1995 r. negatywnie zaopiniowanego przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w G. pismem z dnia 8 września 1995 r. oraz pozytywnie zaopiniowanego przez Wojewodę G. pismem z dnia 25 lipca 1995 r., bez ustosunkowania się /w trybie art. 154 lub 155 Kpa/ do orzeczenia MOSZNiL z 31 października 1995 r., Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa orzeczeniem z dnia 30 czerwca 1997 r. wyraził zgodę na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta G. na cele nieleśne gruntów - lasów ochronnych o powierzchni 10,25 ha stanowiących własność Skarbu Państwa /w zarządzie Lasów Państwowych/ położonych na terenie Parku Krajobrazowego, projektowanych pod budowę III etapu Trasy K. w G. Społeczny Komitet Obrony Lasu w 1997 r. zwrócił się do ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy przebiegu III etapu budowy tej Trasy K. i uchylenie orzeczenia ministra z 30 czerwca 1997 r, które zresztą nie zawierało pouczenia dla strony o możliwości skorzystania z trybu określonego w art. 127 par. 3 Kpa.

Minister Środowiska decyzją z dnia 10 marca 2000 r. odmówił uchylenia decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 30 czerwca 1997 r.

Społeczny Komitet Obrony G. Lasu zaskarżył do NSA decyzję ministra w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów na cele nieleśne pod budowę III etapu Trasy K. w G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

(...) Przed rozpatrzeniem sprawy w zakresie swej kognicji sąd musi w postępowaniu wstępnym sprawdzić, czy skarga jest dopuszczalna /z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych/ oraz czy została wniesiona z zachowaniem wymaganego ustawowego terminu.

Niedopuszczalność skargi z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje, kiedy skarga została wniesiona przez jednostkę nieuprawnioną do wniesienia skargi do NSA. Zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stroną uprawnioną do wniesienia skargi do NSA jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacje społeczne w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.

W świetle wskazanego przepisu, organizacją społeczną może być:

1/ albo sama strona w sprawie, 2/ albo brać udział w sprawie "na prawach strony".

Ad.

1. Wskazana sytuacja dotyczy tylko sprawy dotyczącej innej osoby, do której włącza się organizacja społeczna /por. art. 31 par. 1 Kpa/. Skarżąca organizacja społeczna musi tu być wcześniej dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony /art. 31 par. 3 Kpa/. O dopuszczeniu do udziału w postępowaniu na prawach strony rozstrzyga organ administracji państwowej w formie postanowienia /art. 31 par. 2 Kpa/, sprawdzając, czy postępowanie dotyczy osoby trzeciej, czy udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi i czy udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym /art. 31 par. 1 Kpa/. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie nie ma osób trzecich, "mających interes prawny", to nie ma tu możliwości udziału organizacji społecznej na prawach strony, nawet gdyby jej udział był uzasadniony jej celami statutowymi i gdyby przemawiał za tym interes społeczny.

Ad.

2. W rozpatrywanej sprawie pozostała więc tylko możliwość wniesienie skargi do NSA przez organizację społeczną "jako strony", a nie "na prawach strony".

W naszym ustawodawstwie, obok klasycznych sytuacji kiedy organizacja społeczna jest stroną-adresatem decyzji /np. o obciążeniu jej podatkiem, przyznaniu lub odmowy przyznania jej pozwolenia budowlanego itp./ mamy przepisy odrębne, przewidujące możliwość udziału niektórych organizacji społecznych jako strony w sprawach dotyczących ściśle określonego przedmiotu. Właśnie takie uprawnienia organizacjom społecznym czuwającym nad ochroną środowiska przyznał art. 100 ust. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /t.j. Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./. Stanowi on, że prawo uczestnictwa na prawach strony /powinno być nie "na prawach strony", a "jako strony", aby nie powodować wątpliwości interpretacyjnych na tle brzmienia art. 31 par. 1 Kpa/ w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z ochroną środowiska przysługuje organizacjom społecznym zainteresowanym ochroną środowiska ze względu na przedmiot i teren swojego działania.

Skoro w rozpatrywanej sprawie skargę do NSA mogłaby wnieść organizacja społeczna /biorąca udział w postępowaniu, która wniosła przewidziane prawem środki zaskarżenia decyzji w toku instancji administracyjnych i zachowała termin ustawowy do wniesienia skargi i uiściła wpis/, to należy ustalić, czy w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego wnoszący skargę Społeczny Komitet Obrony Lasu jest organizacją społeczną.

W znanym orzeczeniu Sąd Najwyższy /Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izby Cywilnej i Izby Karnej z 1957 r. zeszyt 1, strona 64/ stwierdził, że pod terminem organizacja społeczna należy rozumieć wszelkie dopuszczone przez prawo zrzeszenia osób fizycznych, bez względu na ich cele i zadania oraz formę prawną. Z kolei art. 5 par. 2 pkt 5 Kpa stanowi, że ilekroć w przepisach kodeksu jest mowa o organizacjach społecznych, to rozumie się przez to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Stąd katalog organizacji społecznych jest w polskim ustawodawstwie niesłychanie szeroki /por. ustawę z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach, ustawę z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach, ustawę z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców, ustawę z dnia 7 kwietnia 1989 r. o związkach zawodowych rolników indywidualnych, ustawę z dnia 8 października 1982 r. o społeczno-zawodowych organizacjach rolników, ustawę z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej itp./. Organizacja społeczna musi mieć jednak ustawową podstawę do swego samodzielnego działania i musi być zarejestrowana w odpowiednim rejestrze urzędowym. Stąd różne grupy obywateli nie mające podstaw ustawowych do samodzielnego działania i nie zarejestrowane w odpowiednim rejestrze urzędowym nie są organizacjami społecznymi w rozumieniu zarówno art. 100 ust. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, jak i w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Według dokumentów zawartych w aktach sprawy skarżący społeczny Komitet Obrony Lasu nie jest ani zarejestrowany w rejestrze stowarzyszeń prowadzonym przez Sąd Okręgowy w G., ani nie figuruje jako stowarzyszenie zwykłe w ewidencji stowarzyszeń mających siedzibę na terenie miasta G. W tej sytuacji Społeczny Komitet Obrony Lasu nie jest organizacją społeczną, która na podstawie art. 100 ust. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska w związku z art. 33 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym może wnieść skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na wskazaną w sentencji wyroku decyzję Ministra Środowiska. (...)