Uzasadnienie
W 1955 r. rodzice Eugeniusza B. wnieśli do Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej około 5 ha wkładu gruntowego, oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr 100, która wskutek postępowania wymiennego, przeprowadzonego w latach 1976-1979, przeszła na własność indywidualnych rolników. Po wypowiedzeniu w 1983 r. przez rodziców Eugeniusza B. członkostwa domagali się oni zwrotu wkładu gruntowego. Po śmierci ojca Eugeniusz B. początkowo występował w charakterze pełnomocnika swojej matki i żądał zwrotu powyższego wkładu w postaci ekwiwalentnej działki nr 69/2 o powierzchni 4,85 ha, na co początkowo godziła się zainteresowana spółdzielnia. W konsekwencji licznych procesów sądowych między stronami Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna ostatecznie nie zgodziła się na takie rozwiązanie, proponując Eugeniuszowi B. ekwiwalent w postaci działek nr 88/6 i 88/7 o łącznej powierzchni 4,31 ha. W tym czasie Eugeniusz B. występował już we własnym imieniu jako spadkobierca swojej matki.
Decyzją z dnia 25 kwietnia 1988 r. wydaną na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów /Dz.U. nr 11 poz. 80/, Naczelnik Gminy K. wydzielił tytułem ekwiwalentu za wkład gruntowy działki nr 88/6 i 88/7 bez dodatkowych rozliczeń pieniężnych, nawiązując do wcześniejszej zgody Eugeniusza B. na takie rozwiązanie i do możliwości sądowego dochodzenia roszczeń między stronami na tle okresowego korzystania przez niego z działki nr 69/2, wcześniej między nimi uzgodnionej jak ekwiwalent za wkład gruntowy.
W odwołaniu od tej decyzji Eugeniusz B. wniósł o wydzielenie mu tytułem ekwiwalentu działki nr 69/2 i zobowiązanie Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej do wypłacenia mu 1.400 tys. zł odszkodowania za bezumowne korzystanie przez nią z tej działki w latach 1984-1988. Jednocześnie podkreślił, że działka ta ma założoną na jego nazwisko księgę wieczystą nr 12386 w Państwowym Biurze Notarialnym w P., co uzasadnia pogląd o bezumownym korzystaniu z niej o spółdzielnię.
Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Ciechanowie decyzją nr Gna.8410-2-6/88 z dnia 8 czerwca 1988 r. otrzymał w mocy decyzję Naczelnika Gminy. W uzasadnieniu swej decyzji zwrócił uwagę na uchylenie przez sąd rewizyjny postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia 28 października 1983 r. o zasiedzeniu działki nr 69/2, stanowiącego podstawę założenia księgi wieczystej /postanowienie Sądu Wojewódzkiego w W. z dnia 23 stycznia 1986 r./, a także na zgodę skarżącego na wydzielenie wspomnianego odszkodowania przed sądem powszechnym. Dyrektor Wydziału dokonał również porównania wartości działki nr 100 z dwiema działkami zamiennymi, uzasadniającego zbędność dodatkowych rozliczeń pieniężnych.
W skardze na decyzję ostateczną do Naczelnego Sądu Administracyjnego Eugeniusz B. podtrzymał zarzuty zgłoszone w postępowaniu odwoławczym, przedstawił w zarysie dotychczasowe spory z zainteresowaną spółdzielnią w kwestii korzystania z działki nr 69/2 i zgodził się alternatywnie na wzdłużny podział działki nr 88/4, zapewniający mu bezpośredni dostęp do drogi /proponowana mu działka nr 86/6 powstała z poprzecznego podziału działki nr 88/4/. W uzupełniających pismach procesowych skarżący wniósł o dodatkowe uwzględnienie jego roszczeń dotyczących ekwiwalentu za siedlisko jego rodziców, stanowiące wówczas część działki nr 100, i zarzucił organom naruszenie art. 13 wymienionej ustawy przez wydzielenie mu działki nie z nieruchomości powstałej w wyniku scalenia wkładów członków spółdzielni.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wydziału nie znalazł podstaw do zmiany swojej decyzji i jednocześnie wyjaśnił, że wyrokiem z dnia 26 lutego 1987 r. Sąd Rejonowy w P. orzekł o wpisaniu w księdze wieczystej Kw 12386 Skarbu Państwa jako właściciela działki nr 69/2 zamiast Marianny B., w związku z czym czynności podjęte wskutek nieprawomocnego i następnie uchylonego postanowienia tego sądu z dnia 28 października 1983 r,. nie rodzą skutków prawnych. Zdaniem Dyrektora Wydziału, organy obu instancji nie naruszyły art. 13 omawianej ustawy, ponieważ działka nr 100 rodziców skarżącego przeszła w wyniku scalenia na własność indywidualnych rolników "w zamian za grunty położone na terenie innej wsi, leżącej w kompleksie RSP", a przepis ten "nie precyzuje, jakiego pochodzenia winny być grunty wydzielane jako ekwiwalent za grunt wniesiony do RSP".
Na rozprawie sądowej skarżący wyjaśnił, że godzi się na wzdłużny podział działki nr 88/4 lub na jej przydzielenie w całości za odpowiednią dopłatą różnicy wartości, a gdyby to okazało się niemożliwe, chce wrócić do koncepcji ekwiwalentu w postaci działki nr 69/2. Z kolei prezes spółdzielni poinformował, że mimo scalenia w 1976 r. gruntów sześciu rolników indywidualnych i działki nr 100 nie osiągnięto zlokalizowania wkładów spółdzielców w jednym kompleksie gruntów. Uznał skargę za bezzasadną i zapowiedział podjęcie czynności zmierzających do uchylenia postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku przez skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Artykuł 148 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze /Dz.U. nr 30 poz. 210 ze zm../ nie określa trybu wydzielenia - po ustaniu członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej - działki będącej wkładem gruntowym. Z wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów i w ograniczonym zakresie - w jej art. 3 ust. 2 pkt 2, takiego wydzielenia dokonuje się w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego między spółdzielnią produkcji rolnej a byłym jej członkiem bądź w postępowaniu przed sądem powszechnym, jako że stosunki między spółdzielnią produkcji rolnej a jej członkami należą do sfery prawa cywilnego, a rozpoznawanie sporów na tym tle do właściwości sądów powszechnych. Tryb postępowania administracyjnego jest wyjątkiem od tej zasady i może być stosowany tylko w granicach regulacji dokonanej w przepisach szczególnych. W odniesieniu do prawa spółdzielczego i kodeksu cywilnego przepisami szczególnymi są art. `3 i art. 2 pkt 2 cytowanej ustawy o scalaniu gruntów. Na taką rozdzielność trybów dochodzenia roszczeń zwracają również uwagę autorzy pracy zbiorowej "Prawo spółdzielcze - komentarz", Warszawa 1985, str. 242.
Przewidziane w art. 13 ust. 2 wymienionej ustawy o scalaniu gruntów wydzielenie przez naczelnika gminy gruntów byłego członka spółdzielni produkcji rolnej może nastąpić po spełnieniu warunków przewidzianych w ust. 1 tego artykułu. Do tych warunków należy: podjęcie uchwały walnego zgromadzenia członków spółdzielni inicjującej scalenie ich gruntów, wydzielenie w jedną nieruchomość gruntów stanowiących wkład członków spółdzielni oraz określenie wielkości udziału każdego z członków w powstałej po scaleniu jednej nieruchomości.
Celem tego przepisu - podobnie jak i art. 4 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów /Dz.U. nr 3 poz. 13/ - było utworzenie z rozproszonych wkładów członkowskich jednej całości i określenie w niej wielkości udziałów poszczególnych członków po to, aby po ustaniu członkostwa można je było zwrócić konkretnym członkom występującym ze spółdzielni. W razie niespełnienia warunków przewidzianych w jej art. 13 ust. 1 niemożliwe jest wykorzystanie art. 13 ust. 2 jako administracyjnego trybu wydzielenia wkładów gruntowych byłym członkom spółdzielni produkcji rolnej i pozostaje wówczas rozliczenie między stronami w formie umowy lub w postępowaniu cywilnym.
Z kolei art. 3 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. może być stosowany wówczas, gdy właściwa komisja gminnej rady narodowej pozytywnie zaopiniuje wniosek osoby, która ubiega się o scalenie jej gruntów wymagających poprawienia rozłogu. W przepisie tym chodzi o scalenie rozproszonych gruntów rolnika, uciążliwych przy ich racjonalnym wykorzystywaniu.
Akta rozpoznawanej sprawy obejmują okres od dnia 22 maja 1986 r. Nie załączono do nich akt postępowania wymiennego czy też scaleniowego /prawdopodobnie z lat 1976-1979/, w wyniku którego działka nr 100 rodziców skarżącego przeszła na własność innych rolników. W konsekwencji organy obu instancji, nazywając przemiennie ówczesne postępowanie jako scaleniowe lub wymienne, nie wyjaśniły kluczowego zagadnienia w postaci możliwości zastosowania w obecnie rozpoznawanej sprawie art. 13 ust. 2 omawianej ustawy o scalaniu gruntów. Gdyby okazało się, że było to postępowanie nie spełniające opisanych wyżej warunków zawartych w art. 13 ust. 1 tej ustawy, wówczas postępowanie administracyjne o wydzielenie przez naczelnika gminy gruntów stanowiących ekwiwalent za działkę nr 100 byłoby niedopuszczalne.
Ze względu na konieczność wyjaśnienia sygnalizowanych wątpliwości, wpływających na dopuszczalność drogi postępowania administracyjnego w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niecelowe dokonywanie merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 w związku z art. 77 par. 1 Kpa oraz zgodnie z art. 208 Kpa orzekł jak w sentencji.