Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 14 czerwca 1995 r., II SA 972/95

Teza

1. Przepisy rozdziału trzeciego ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ regulują w sposób bezwzględnie wiążący podstawowe kwestie ustrojowe samorządu; można od nich odstąpić tylko z mocy wyraźnego upoważnienia do uzupełnienia lub modyfikacji rozwiązań przyjętych w tym rozdziale.
2. Nie można powoływać prezydium rady gminy, a w rezultacie tworzyć jego zakresu działania w części uprawnień określonych w ustawie dla innych organów gminy.

Uzasadnienie

Na podstawie art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym Wojewoda W. rozstrzygnięciem nadzorczym orzekł nieważność uchwały Rady Gminy W.S. z dnia 31 stycznia 1995 r. dotyczącej statutu gminy - w części dotyczącej par. 20 ust. 1, par. 27, par. 31 ust. 2 i par. 37 ust. 1 statutu. W par. 37 ust. 1 powierzono burmistrzowi uprawnienia służbowego zwierzchnika w stosunku do pracowników urzędu "oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych z zastrzeżeniem par. 32 ust. 2 pkt 7 statutu" /prawdopodobnie chodziło o zastrzeżenie wynikające z par. 33 ust. 2, pkt 7/, zaś w pozostałych przypadkach zakwestionowanych przez wojewodę rada gminy ustanowiła prezydium rady jako jej organ wewnętrzny, określając skład i zakres działania tego organu.

Wojewoda swoje rozstrzygnięcie uzasadnił naruszeniem przez radę gminy ustawy o samorządzie terytorialnym, która nie przewiduje powołania prezydium i przyznania mu kompetencji zastrzeżonych dla rady.

Uchwałą z dnia 4 kwietnia 1995 r. rada gminy postanowiła zaskarżyć do sądu rozstrzygnięcie Wojewody, z wyjątkiem jego części dotyczącej par. 37 ust. 1 statutu i upoważniła zarząd gminy do złożenia skargi. Działając w ramach upoważnienia burmistrz wniósł o uchylenie tego rozstrzygnięcia z powodu naruszenia art. 71 ust. 4 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./ dającego samorządowi terytorialnemu prawo "swobodnego określania w granicach ustaw swoich struktur wewnętrznych" i art. 22 ustawy o samorządzie terytorialnym, według którego "organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i jej organów określa statut gminy". Zdaniem burmistrza wynikająca z tych przepisów "swoboda wewnętrznej organizacji gminy upoważnia do powołania w drodze statutowej Prezydium Rady".

Pełnomocnik wojewody wniósł o oddalenie skargi w szczególności akcentując bezwzględnie wiążący charakter przepisów określających strukturę i kompetencje władz gminy, co znalazło dodatkowe potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie z powyższego zakresu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W rozdziale trzecim ustawy o samorządzie terytorialnym - poświęconym władzom gminy - została określona m.in. struktura organizacyjna i kompetencyjna oraz tryb obsadzania funkcji i stanowisk w poszczególnych organach. Są to przepisy regulujące w bezwzględnie wiążący sposób podstawowe kwestie ustrojowe samorządu i można od nich odstąpić tylko z mocy wyraźnego upoważnienia do uzupełnienia lub modyfikacji rozwiązań przyjętych w tym rozdziale. Przykładowo rada gminy może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań /art. 21/ oraz dokonywać wyboru wójta, burmistrza i ich zastępców spoza składu rady /art. 28 ust. 2/. Przy takiej regulacji nie można powoływać prezydium rady gminy, a w rezultacie tworzyć jego zakresu działania z części uprawnień określonych w ustawie dla innych organów gminy.

Z cytowanego przez burmistrza art. 71 ust. 4 Ustawy Konstytucyjnej jednoznacznie wynika, że swobodne określenie struktury wewnętrznej jednostek samorządu terytorialnego winno mieścić się w granicach ustaw. Podobne ograniczenie jest zawarte w art. 6 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. i przyjętej do stosowania przez Rzeczpospolitą Polską z dniem 1 marca 1994 r. /Dz.U. nr 124 poz. 607 i 608/ według którego "Jeśli bardziej ogólne postanowienia ustawy nie stanowią inaczej, społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swą wewnętrzną strukturę administracyjną, tworząc jednostki dostosowane do specyficznych potrzeb i umożliwiające skuteczne zarządzanie". W ramach tak jedynie zarysowanych granic należy posługiwać się upoważnieniami wynikającymi z art. 3 ust. 1 i art. 22 ustawy o samorządzie terytorialnym do określenia w statucie organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy rady i jej organów.

Z powyższych względów rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody jest zasadne i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 5 w związku z art. 216a par. 1 Kpa oddalił skargę Rady Gminy.