Uzasadnienie
Decyzją z dnia 7 kwietnia 1989 r. Naczelnik Miasta Ż. i Gminy D. ustalił Koło Łowieckie "J." w Ż. kandydatem na nabywcę działki gruntu Państwowego Funduszu Ziemi nr 165/1 o powierzchni 2,47 ha, położonej we wsi Z., mając na względzie, że Koło Łowieckie - jako wieloletni dzierżawca - korzysta z pierwszeństwa w nabyciu tych gruntów.
W wyniku odwołania Zygmunta S. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Płocku decyzją nr G-R1.7013/31/89 z dnia 22 czerwca 1989 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz ustalił Zygmunta S. kandydatem na nabywcę tej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż Koło Łowieckie "J." użytkuje sporną nieruchomość od 1982 r. na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu 10 września 1982 r. na okres lat 5, a następnie przedłużonej do dnia 1 września 1989 r. W myśl art. 695 par. 2 kodeksu cywilnego, jeżeli dzierżawa nieruchomości rolnej była zawarta na okres dłuższy niż 3 lata lub trwała faktycznie przez okres co najmniej 10 lat, dzierżawcy przysługuje z mocy ustawy prawo pierwokupu w razie sprzedaży tej nieruchomości. Jak ustalono, Koło Łowieckie w momencie przeznaczenia tych gruntów do sprzedaży użytkowało sporną nieruchomość na podstawie umowy dzierżawnej zawartej na okres 1 roku od dnia 17 sierpnia 1988 r. do dnia 1 września 1989 r. Natomiast faktyczny czas trwania dzierżawy powyższych gruntów przez to Koło Łowieckie od 1982 r. nie przekroczył lat 10. W tej sytuacji nie można uznać, że Koło Łowieckie - jako długoletni dzierżawca gruntów - ma prawo pierwokupu tej nieruchomości. Mogło jedynie korzystać z pierwszeństwa określonego w par. 7 ust. 2 pkt 2 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych /M.P. nr 23 poz. 205 ze zm./, to jest jako dzierżawca racjonalnie prowadzący osobiście gospodarstwo rolne lub przy pomocy członków rodziny. Ponieważ organ I instancji zaniedbał zasięgnięcia opinii kółka rolniczego, opinia ta została zasięgnięto przez organ II instancji i była pozytywna dla Zygmunta S. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego /Dz.U. nr 10 poz. 56/ w sprawach, w których przed dniem 1 czerwca 1989 r. nie wydano decyzji ostatecznych w przedmiocie ustalenia kandydata na nabywcę, stosuje się obecnie przepisy ustawy zmienionej wskazaną wyżej ustawą z dnia 24 lutego 1989 r. Pierwszeństwo nabycia gruntów Państwowego Funduszu Ziemi przysługuje jedynie dzierżawcy lub współwłaścicielowi, któremu przysługuje prawo pierwokupu, oraz spółdzielczej, społecznej lub innym organizacjom użytkującym nieruchomość na zasadzie decyzji administracyjnych o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie. W tej sytuacji, w postępowaniu odwoławczym przed organem II instancji w sprawie ustalenia kandydata na nabywcę omawianych gruntów o powierzchni 2,47 ha we wsi Z., zarówno Koło Łowieckie "J." w Ż., jak i Zygmunt S. nie mogą korzystać z prawa pierwszeństwa nabycia tych gruntów i decyzję należy wydać z zastosowaniem instytucji uznania administracyjnego. Uchylając zaskarżoną decyzję i ustalając Zygmunta S. kandydatem na nabywcę spornych gruntów, wzięto pod uwagę, że jest on młodym rolnikiem /28 lat/ i ma własne gospodarstwo rolne o powierzchni 5,29 ha, które po nabyciu tych gruntów osiągnie średnią wielkość gospodarstwa w gminie. Sporne grunty sąsiaduj z jego własnymi gruntami oraz daje on lepszą gwarancję prawidłowego wykorzystania tych gruntów, o czym świadczy osiągana wielkość sprzedaży produktów rolnych /1986 r. - 599.147 zł, 1987 r. - 841.357 zł i 1988 r. - 1.336.890 zł/. Aczkolwiek Koło Łowieckie "J." uzyskało zgodę organu stopnia podstawowego na nabycie nieruchomości rolnej, nie ma zapisanego w swoim statucie prowadzenia działalności rolniczej, lecz jedynie działalność gospodarczą w zakresie realizacji gospodarki łowieckiej.
Na powyższą decyzję złożyło skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Koło Łowieckie "J." w Ż., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności lub o jej uchylenie; zarzuca ono przede wszystkim, że nie brało - bez własnej winy - udziału w postępowaniu odwoławczym, a tym samym zostało pozbawione praw do obrony. Wbrew treści art. 131 Kpa nie zostało powiadomione o wniesieniu przez Zygmunta S. odwołania, jak również nie otrzymało odpisu tego odwołania. Sama decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 10, 77 par. 1, art. 78 par. 1, art. 79-84, 86, 89 par. 2 i art. 95 par. 1 Kpa, co miało wpływ na jej treść. Narusza ona także przepisy prawa materialnego, ponieważ została wydana na podstawie błędnej przesłanki, że Koło Łowieckie "J." nie korzysta z prawa pierwokupu. Skarżący kwestionuje także ustalenie, że sporna działka graniczy z gruntami Zygmunta S. i że Koło nie ma statutowych uprawnień do prowadzenia działalności rolniczej, gdyż określenie "działalność gospodarcza w zakresie realizacji polityki łowieckiej" zawiera w sobie implicite gospodarkę prowadzoną na potrzebę rolnictwa". W skardze podkreślono wzorowe korzystanie z dzierżawionych gruntów, o czym świadczy pismo Naczelnika Gminy z dnia 12 sierpnia 1982 r., wyrażające podziękowanie za sprawnie przeprowadzoną akcję żniwną i sprzedaż zboża na cele konsumpcyjne, otrzymanie w 1983 r. dyplomu "za wysokie wyniki w produkcji rolnej" i w 1988 r. odznaki "za zasługi dla województwa płockiego", a także zaświadczenie Banku Spółdzielczego w D. po sprzedaży w 1988 r. przez Koło zboża za sumę 568.810 zł.
W odpowiedzi na skargę podtrzymano argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przede wszystkim należy rozważyć najdalej idący zarzut skargi, to jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ocenę, że Kołu Łowieckiemu "J." w Ż. nie przysługuje prawo pierwokupu z mocy par. 7 ust. 2 pkt 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych /M.P. nr 23 poz. 205 ze zm./ lub z mocy obowiązujących od dnia 1 czerwca 1989 r. przepisów ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego /Dz.U. nr 10 poz. 56/.
Bezsporne jest w sprawie i wynika z załączonych do akt dokumentów, że Koło Łowieckie "J." na podstawie umowy dzierżawy z dnia 10 września 1982 r., zawartej pomiędzy Naczelnikiem Gminy w Ż. a tym Kołem na okres do 1 września 1987 r., dzierżawi sporną nieruchomość rolną o powierzchni 2.47 ha. W dniu 7 sierpnia 1987 r. umowa ta została przedłużona na okres do 1 września 1988 r., a następnie w dniu 17 sierpnia 1988 r. na okres do dnia 1 września 1989 r. Nieruchomość tę przeznaczono i wykazano w wykazie gruntów przeznaczonych do sprzedaży w dniu 2 marca 1989 r., a więc w czasie trwania dzierżawy.
Artykuł 695 par. 2 Kc przewiduje dwie przesłanki nabycia prawa pierwokupu dzierżawionej nieruchomości. Jedna - to zawarcie umowy na okres przekraczający 3 lata. Rozstrzygające znaczenia ma samo zawarcie umowy dzierżawy na ten okres. Taka właśnie sytuacja występuje w niniejszej sprawie, gdyż umowę dzierżawy zawarto na okres od dnia 10 września 1982 r. do dnia 1 września 1987 r., a zatem samo zawarcie tej umowy stworzyło Kołu prawo pierwokupu nieruchomości w razie przeznaczenia jej do sprzedaży.
Druga przesłanka - to faktyczny czas trwania dzierżawy przez okres co najmniej 10 lat.
Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego prawo pierwokupu trwa w czasie trwania dzierżawy. Taka właśnie sytuacja występuje w niniejszej sprawie, dzierżawa bowiem trwa nieprzerwanie od 1982 r., przy czym prawo pierwokupu nieruchomości trwa nadal. gdyż nieruchomość została przeznaczona do sprzedaży w dniu 2 marca 1989 r., a umowa dzierżawy była przedłużona do dnia 1 września 1989 r.
W razie zawarcia umowy dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata prawo pierwokupu nieruchomości trwa przez cały okres trwania dzierżawy, choćby umowa była następnie przedłużona. Odmienna interpretacja byłaby sprzeczna z samą istotą prawa pierwokupu, gdyż nie dawałaby - wbrew intencji ustawodawcy - żadnych możliwości realizacji tego prawa, mimo nieprzerwanego trwania umowy dzierżawy.
Jedynie marginesowo należy zauważyć, że nawet po upływie terminy oznaczonego w umowie dzierżawy, jeśli dzierżawca używa nadal rzeczy za zgodą wydzierżawiającego, poczytuje się w razie wątpliwości, że dzierżawa została przedłużona na czas nie oznaczony /art. 694 w związku z art. 674 Kc/. Jest to ustawowe domniemanie ciągłości dzierżawy, nawet jeśli umowa dzierżawy nie została formalnie przedłużona.
Decyzja organu I instancji została wydana w dniu 7 kwietnia 1989 r., a więc Koło Łowieckie "J." korzystało z prawa pierwokupu spornej nieruchomości na podstawie par. 7 ust. 2 pkt 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych /M.P. nr 23 poz. 205 ze zm./.
Decyzja organu II instancji została wydana w dniu 22 czerwca 1989 r., a więc pod rządami ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego /Dz.U. nr 10 poz. 56/. Ustawa ta wprowadziła daleko idące zmiany w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego /Dz.U. nr 17 poz. 71 ze zm./. Artykuł 5 ust. 1 tej ustawy otrzymał brzmienie: "Kandydatów na nabywców nieruchomości ustala w drodze decyzji terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego po zasięgnięciu opinii kółka rolniczego, a jeśli w danej miejscowości nie ma takiej organizacji - właściwego gminnego związku rolników, kółek i organizacji rolnych. Opinia ta nie jest wymagana, jeżeli o nabycie ubiega się:
1/ dzierżawca lub współwłaściciel, któremu przysługuje prawo pierwokupu, 2/ spółdzielcza, społeczna lub inna organizacja użytkująca tę nieruchomość".
Jak z powyższego wynika, także obecnie Kołu Łowieckiemu "J." przysługuje prawo pierwokupu, jako dzierżawcy, któremu przysługuje prawo pierwokupu.
W związku z oczywistym naruszeniem przepisów prawa materialnego nietrafne są poglądy wyrażone w zaskarżonej decyzji, że Koło Łowieckie "J." nie korzysta z prawa pierwokupu, a decyzję wydano przy zastosowaniu instytucji uznania administracyjnego. Chybione są także argumenty co do negatywnej opinii kółka rolniczego, ponieważ opinia taka nie jest nawet wymagana, jeżeli o nabycie nieruchomości ubiega się dzierżawca, któremu przysługuje prawo pierwokupu.
Drugim centralnym problemem w niniejszej sprawie jest zagadnienie, czy Koło Łowieckie może nabyć grunty rolne.
Jak wynika z adnotacji w decyzji organu II instancji i z materiałów zebranych w sprawie, Koło Łowieckie "J." uzyskało zgodę terenowego organu administracji państwowej na nabycie nieruchomości rolnej. Mimo to kontrowersję budzi kwestia, czy Koło Łowieckie "J." może prowadzić działalność rolniczą, jeśli statut przewiduje jedynie prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie realizacji gospodarki łowieckiej.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd prawny, że koło łowieckie, do którego statutowych zadań należy prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie realizacji gospodarki łowieckiej, może nabywać nieruchomości rolne niezbędne do wykonywania statutowych celów i zadań.
Z pisma Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego z dnia 17 lipca 1989 r. nr 230/89/90, skierowanego do Zarządu Wojewódzkiego tego Związku w P., wynika, że obowiązek prowadzenia działalności gospodarczej związanej z łowiectwem oznacza w praktyce hodowlę i ochronę zwierzyny, organizację polowań, wprowadzenie zwierzyny /upolowanej/ do obrotu gospodarczego, jak również prowadzenie działalności rolniczej na posiadanych na własność lub dzierżawionych gruntach. Uzyskane plony stanowią karmę dla zwierząt, a nadwyżki wyprodukowanych ziemiopłodów są odprowadzane do państwowych punktów skupu.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela to stanowisko.
Statutowe cele łowieckie, do których należy między innymi troska o ochronę zwierzyny, dokarmianie zwierząt w najtrudniejszym dla nich okresie i temu podobne, nie mogłyby być w praktyce realizowane, gdyby koła nie miały możliwości prowadzenia w niezbędnym choćby zakresie działalności gospodarczej /rolniczej/. Prowadzenie tej działalności wchodzi w skład szerszego pojęcia "prowadzenia działalności w zakresie realizacji statutowej gospodarki łowieckiej".
Koło Łowieckie "J." już od 23 lat dzierżawiło określone nieruchomości rolne. Na dzierżawionych gruntach uprawiano zboże, które w 100 procent sprzedano państwu, otrzymując w zamian pasze niezbędne do dokarmiania zwierzyny łownej. Naczelnik miasta Ż. w piśmie z dnia 3 lipca 1989 r. wydał pozytywną opinię o wykorzystaniu przez Koło Łowieckie "J." dzierżawionych gruntów, a z zaświadczenia Banku Spółdzielczego w D. z siedzibą w Ż. z dnia 4 lipca 1989 r. wynika, że do Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Przemysłu Zbożowo-Młynarskiego w P. Koło Łowieckie "J." dostarczyło w 1988 r. zboże o wartości 568.810 zł. Jak więc z powyższego wynika, kwestia racjonalnego wykorzystania dzierżawionych gruntów do celów realizacji zadań statutowych Koła nie budzi wątpliwości.
Okoliczność tę należy wskazać jedynie ubocznie, gdyż słuszny jest centralny zarzut skargi o prawie pierwokupu.
Z tych względów, a w myśl art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa, orzeczono jak na wstępie.