Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 5 grudnia 1991 r., II SA 991/91

Teza

W świetle art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych /Dz.U. nr 5 poz. 236/ nie można uznać za działanie legalne uchwały rady gminy o przeprowadzeniu akcji protestacyjnej rolników, która miała wywrzeć presję na organy państwowe w celu zmuszenia ich do poszerzenia eksportu płodów rolnych i ograniczenia importu żywności.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę Rady Gminy w I. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody O-kiego z dnia 27 sierpnia 1991 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w części dotyczącej przeprowadzenia akcji protestacyjnej.

Uzasadnienie

Na podstawie art. 7 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ Rada Gminy w I. podjęła uchwałę nr XIII/87/91 z dnia 14 sierpnia 1991 r. w sprawie skupu zbóż ze zbiorów 1991 r. Uchwała ta została podjęta "w celu uzyskania wpływu na działalność organów administracji rządowej na rzecz skutecznego skupu zbóż", a znaczna jej część dotyczyła przeprowadzenia akcji protestacyjnej. Akcja ta miała polegać na oflagowaniu siedzib urzędu gminy i organów samorządu wiejskiego oraz posesji mieszkańców popierających protest, pikietowaniu Urzędu Wojewódzkiego w O., przekazaniu Wojewodzie O-kiemu "darowizn płodów rolnych" trudno zbywalnych i powiadomieniu o proteście rad sąsiednich gmin.

Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody O-kiego z dnia 27 sierpnia 1991 r. nr OP. III-0139-96/91, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 powyższej ustawy, stwierdzono nieważność tej uchwały w części dotyczącej przeprowadzenia akcji protestacyjnej i podkreślono, że wymienione w uchwale przepisy - jako określające ogólne zadania gminy - nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do podejmowania uchwał. Ponadto, zdaniem Wojewody, uchwała ta narusza art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych /Dz.U. nr 55 poz. 236/, według którego rolnicy mają prawo do akcji protestacyjnej w sposób ustalony przez ich związki zawodowe.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na to rozstrzygnięcie Rada Gminy zarzuciła Wojewodzie błędną wykładnię prawa, ponieważ jako samodzielna wspólnota samorządowa jest ona kompetentna we wszystkich sprawach publicznych gminy z wyjątkiem zastrzeżonych na rzecz innych podmiotów /art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym/. W ocenie skarżącej, przy tak zarysowanych kompetencjach i braku określenia, czego gminie nie wolno, może ona - niezależnie od sytuacji przewidzianej w art. 25 ust. 2 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych - organizować akcje protestacyjne. W skardze zaakcentowano konieczność zwrócenia tym protestem uwagi organów państwowych na złe funkcjonowanie handlu zagranicznego, polegające na nierozszerzaniu możliwości sprzedaży zbóż za granicę i ułatwianiu importu żywności, co prowadzi do upadku rodzimej produkcji.

Wojewoda wniósł o oddalenie skargi z przyczyn podanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Są dwie podstawowe metody określania właściwości organów. Pierwsza z nich polega na przyjęciu klauzuli generalnej, z wyjątkiem rodzajów spraw z niej wyłączonych przez użycie ogólnego odesłania do innych ustaw lub pełne wyliczenie tych rodzajów spraw. Druga metoda sprowadza się do wyliczenia rodzajów spraw należących do właściwości organu, co oznacza, że w innych sprawach organ ten nie jest właściwy. Dobrym przykładem pierwszej metody jest aktualna wersja art. 196 Kpa, w którym właściwość sądu administracyjnego określono klauzulą generalną z konkretnymi wyjątkami. Przed nowelizacją tego artykułu natomiast stanowił on przykład zastosowania metody drugiej przez wyliczenie rodzajów spraw należących do właściwości sądu.

Według art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym /klauzula generalna/, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów /wyłączenie z tej klauzuli/. Ze względu na złożoność materialnego prawa administracyjnego nie było możliwe pełne zestawienie rodzajów spraw wyłączonych z zakresu działania gminy. W nawiązaniu do przytoczonego zarzutu skarżącej należy wyjaśnić, że w legislacji nie stosuje się określenia właściwości organu w postaci wyliczenia spraw, którymi organowi zajmować się nie wolno. Takie ustalanie zakresu działania gminy nie może być pomijane przy interpretacji innych przypisów ustawy, w tym art. 7 i 18, poświęconych kolejno określeniu zadań własnych gminy i spraw należących do właściwości rady gminy. W obu tych przepisach przyjęto zresztą inną metodę: ilustrowania klauzuli generalnej wykazem rodzajów spraw.

Stosownie do art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych /Dz.U. nr 55 poz. 236/ rolnicy mają prawo do akcji protestacyjnej w sposób ustalony przez związki zawodowe rolników. Oznacza to, że właściwe do ustalenia terminu, zakresu i formy akcji protestacyjnych są związki zawodowe rolników na podstawie zawartej w art. 25 ust. 2 normy kompetencyjnej. W taką regulację wkomponowane są zasadnicze przesłanki natury społeczno- gospodarczej. Akcja protestacyjna musi być ściśle powiązana z efektami rokowań między związkami zawodowymi rolników a właściwymi organami państwa, z uwzględnieniem charakteru roszczeń oraz możliwości ich realizacji. Zachowana przy tym musi być odpowiednia reprezentacja stron, aby możliwe było uporządkowanie niespójnych interesów niektórych środowisk rolników. Łącznie więc omawiamy przepis jest przykładem wyjątku od klauzuli generalnej określonej w art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym. Na przykładzie rozpoznawanej sprawy nie można uznać za działanie legalne uchwalenia przez Radę Gminy w I. akcji protestacyjnej rolników, która miała wywrzeć presję na organy państwowe w celu zmuszenia ich do poszerzenia eksportu płodów rolnych i ograniczenia importu żywności.

Z powyższych względów rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody było uzasadnione i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 5 Kpa orzekł jak w sentencji.