Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] października 2019 r. M. D. (skarżąca) wystąpiła do Burmistrza Miasta z wnioskiem o organizacje przez gminę [...] bezpłatnego dowozu W. D. – córki skarżącej – do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...] (SOSW). We wniosku powołano treść art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia [...] grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 – dalej "p.o"), wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 marca 2019 r. o sygn. akt II SA/Bk 778/18, a nadto wskazano, że istnieje możliwość zapewnienia dowozu ww. uczennicy przy wykorzystaniu usług podmiotu, który ów dowóz dotychczas wykonywał (na zlecenie SOSW), niemniej zapewnianie i finansowanie przez SOSW dowozu ucznia jest w świetle ww wskazanego przepisu p.o. niedopuszczalne.
Pismem z dnia [...] 2019 r., nr [...], Dyrektor Zespołu Obsługi Szkół i Przedszkoli w [...], przywoławszy treść art. 39 ust. 4 p.o., poinformował, że wystąpił do dyrekcji Zespołu Placówek Specjalnych w Szerzawach, jako najbliższej placówki od miejsca zamieszkania, z prośbą o przekazanie informacji w zakresie możliwości realizacji obowiązku szkolnego oraz możliwości realizacji treści orzeczenia o kształceniu specjalnym nr [...] dla uczennicy W. D..
Dyrektor wskazał, że ww. placówka ma możliwość realizacji obowiązku szkolnego i realizacji orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, przy czym rodzice dziecka nie kontaktowali się z ww. placówką. Dyrektor SOSW w [...] poinformował, że gmina [...] zapewnia wszystkim niepełnosprawnym dowóz do najbliższej placówki, przy czym wybór innej placówki przez rodziców niesie za sobą obowiązek pokrycia przez rodziców kosztów dowozu do tej placówki. Dyrektor SOSW zaproponował pokrycie części kosztów dowozu dziecka w zakresie, w jakim odpowiadają kosztom drogi od miejsca zamieszkania do Zespołu Placówek Specjalnych w [...].
Pismem z dnia [...] 2019 r. M. D. zaskarżyła czynność Burmistrza Miasta polegającą na odmowie zorganizowania dowozu W. D. do SOSW w [...], wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności czynności i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie art. 39 ust. 4 pkt 1 oraz art. 127 ust. 7 p.o. poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że gmina może dowolnie proponować, których z obowiązków (dowożenie lub zwrot kosztów dowozu organizowanego przez rodzica) może wykonywać, uznaniu, że obowiązki gminy z art. 39 ust. 4 pkt 1 p.o. dotyczą wyłącznie najbliższej odległościowo szkoły, oraz uznaniu, że w świetle ww. przepisów gmina uprawniona jest do dokonywania zwrotu kosztów dowozu ucznia niepełnosprawnego w zakresie, w jakim odpowiadają kosztom drogi od miejsca zamieszkania ucznia do najbliższego odległościowo przedszkola.
W uzasadnieniu skargi, po przywołaniu art. 39 ust. 4 p.o., skarżąca wskazała, że przepis ten przyznaje rodzicom prawo do żądania, w przypadku niezapewnienia przez rodziców dowożenia dziecka do szkoły, ażeby gmina zapewniła dziecku bezpłatny transport. Stwierdziła, że nie jest w stanie zorganizować owego transportu samodzielnie, a tym samym gmina [...] jest obowiązana do zapewnienia jej dziecku bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do szkoły. Przywołała treść art. 127 p.o. i wskazała, że pojęcie "najbliższej szkoły" należy rozumieć przez pryzmat nie tylko położenia geograficznego, ale możliwości placówki do najpełniejszej realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego.
W ocenie skarżącej taką placówką jest SOSW w [...], przy czym również geograficzna odległość od miejsca zamieszkania jest do tej placówki krótsza ([...] km) wobec SOSW w [...]([...] km). Skarżąca zwróciła uwagę, że korzystne dla rozwoju jej córki będzie zachowanie ciągu edukacyjno-terapeutyczno-rehabilitacyjnego w tym samym miejscu.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie. Przywoławszy pogląd orzecznictwa sądowoadministracyjnego co do wykładni pojęcia "najbliższej szkoły podstawowej i ponadpodstawowej", zgodnie z którym cecha bliskości placówki winna być interpretowana z uwzględnieniem indywidualnych uwarunkowań sprawy, w tym przede wszystkim charakteru niepełnosprawności dziecka oraz warunków panujących w danej placówce, organ wskazał, że Dyrektor Zespołu Placówek Specjalnych w [...] potwierdził możliwość pełnej realizacji zaleceń orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego dla W. D. i jest to okoliczność niekwestionowana przez skarżącą. Potwierdzając prawo wyboru rodziców dziecka placówki, do której dziecko to ma uczęszczać, organ wskazał, że pomoc w postaci świadczenia transportu jest powiązana z administracyjną organizacją wykonywania zadań oświatowych, w tym ustalonymi warunkami realizacji i finansowania takich świadczeń.
W ocenie organu, o ile dziecko może nadal uczyć się w wybranej przez rodziców szkole, to gmina nie może być obarczona refundacją kosztów wykraczających poza zakres obowiązkowych zadań gminy. Organ zwrócił uwagę, że zaproponował skarżącej zwrot kosztów w zakresie transportu do najbliższej placówki w gminie, umożliwiającej pełną realizację zaleceń orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Wskazał też końcowo, że gmina M. nie ingerowała w wybór placówki, wykonuje swoje obowiązkowe zadania, a zaistniały spór wynika z odstąpienia przez Burmistrza [...] od zawartego z rodzicami i realizowanego zobowiązania do dowożenia dziecka do swojej placówki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontrola legalności zaskarżonej czynności dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz wykazała, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że odmowa zapewnienia uczniom dojazdu do szkoły jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), a zatem przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności stanowił art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia.
Jak wynika z akt sprawy, dziecko skarżącej legitymuje się orzeczeniem z dnia [...] 2019 r. nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego, wydanym przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w [...], zalecającym m.in. kształcenie specjalne z uwagi na niepełnosprawność sprzężoną: niepełnosprawność intelektualna w stopniu znacznym, autyzm. Nie budzi zatem wątpliwości, że do sytuacji skarżącej odnosi się dyspozycja cyt. art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego.
Przechodząc do merytorycznych rozważań należy najpierw stwierdzić, że Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym na użyte w art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego pojęcie "bliskości" składa się nie tylko element dotyczący położenia geograficznego, tj. odległości placówki od miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka, ale również element posiadania przez daną placówkę warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z rozpoznanym rodzajem niepełnosprawności. Ten drugi element, jak zgodnie podnoszono w skardze i w odpowiedzi na nią, winien być oceniany indywidualnie w odniesieniu do treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, którego zaleceń, o charakterze quasi-opinii biegłych, nie może modyfikować organ reprezentujący gminę (vide: wyrok WSA z 11.04.2019 r., sygn. akt. III SA/Gd 897/18).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny: "szkołą najbliższą (...) jest tylko szkoła pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem dostosowana do zdolności psychofizycznych ucznia. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie zatem szkołą najbliższą w rozumieniu cytowanego przepisu" (vide: wyrok NSA w Warszawie z 18.12.2014 r., sygn. akt I OSK 1961/14).
Specyfika niniejszej sprawy powoduje, że rozważania co do prawidłowej wykładni pojęcia "najbliższej" szkoły, z uwzględnieniem zaprezentowanego wyżej stanowiska, są kwestią niejako poboczną wobec problemu, na którym koncentruje się spór pomiędzy skarżącą a Burmistrzem Miasta [...]. Realia rozpoznawanej sprawy wskazują bowiem, że placówki wskazane odmiennie przez organ oraz skarżącą znajdują się w różnych gminach. Skarżąca domaga się od organu zapewnienia dowozu jej dziecka do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...], organ – odmawiając – wskazuje jako "najbliższą szkołę" spełniającą warunki realizacji orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka Zespół Placówek Specjalnych w [...], czyli na terenie gminy, na terenie której dziecko zamieszkuje.
Zasadniczo należy podzielić stanowisko organu, zgodnie z którym brak jest podstaw prawnych do żądania od gminy zapewnienia bezpłatnego dowozu dziecka niepełnosprawnego do placówki położonej w większej odległości od miejsca zamieszkania i dodatkowo w innej gminie w sytuacji, gdy w gminie zamieszkania dziecka, funkcjonuje szkoła pozwalająca realizować wszystkie z wytycznych zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego danego dziecka i możliwa jest nauka dziecka w tej placówce. Nie zostało w sprawie podważone, że zarówno Specjalny Ośrodka Szkolno-Wychowawczy w [...] jak i Zespół Placówek Specjalnych w [...] zapewniają warunki pełnej realizacji zaleceń opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. W odniesieniu do placówki w Szerzawach wyczerpujące informacje o możliwości zapewnienia wszystkich zaleceń wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (jak i gotowość do przyjęcia dziecka) przedstawił jej Dyrektor w piśmie z [...].2019 r. Co istotne, skarżąca w toku postępowania sądowego nie zakwestionowała skutecznie możliwości realizowania zaleceń orzeczenia przez ZPS w [...].
Nie przedstawiła również żadnych dowodów negujących stanowisko organu w tym zakresie. Należy dodatkowo wskazać, że nie podważyła również twierdzenia organu, że nie kontaktowała się z ww. placówką w sprawie realizacji nauczania w niej dziecka.
Przepis art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego wyraźnie stanowi o obowiązku zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do placówki "najbliższej", a nie wskazanej przez rodziców dziecka. Taką placówką na terenie gminy [...] jest wskazywane przez organ ZPS w [...], przy czym spełnia on zarówno warunek odległości geograficznej od miejsca zamieszkania dziecka (najbliższe - znajduje się on w odległości [...] km od miejsca zamieszkania skarżącej, w przypadku SSOW w [...] jest to [...] km), jak i warunek możliwości urzeczywistnienia zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego.
Nadmienić należy, że nie jest wykluczone, że za najbliższą jednostkę, o której mowa w cyt. przepisie, uznana będzie szkoła znajdująca się na terenie innej gminy, a nawet powiatu lub województwa, jeżeli na terenie gminy, w której dziecko niepełnosprawne mieszka, w najbliższej geograficznie odległości nie byłoby placówki zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu realizację zaleceń dotyczących jego wychowania i kształcenia, wydanych z uwagi na stwierdzone niepełnosprawności dziecka (vide: wyrok WSA w Lublinie z 24.10.2019 r., sygn. akt III SA/Lu 223/19). Taka sytuacja jednak bez wątpienia nie ma w niniejszej sprawie miejsca.
Nie zasłużyły na uwzględnienie zarzuty skarżącej wyartykułowane w skardze. Organ nie naruszył, w świetle powyższych rozważań, art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego. W ocenie Sądu nie doszło też do naruszenia art. 127 ust. 7 Prawa oświatowego - zarzut naruszenia tego przepisu nie został w skardze uargumentowany, sam zaś przepis nie miał w sprawie zastosowania, albowiem dotyczy sytuacji, w której dziecko legitymuje się opinią o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju.
Zarzut braku podstaw do zaoferowania skarżącej zwrotu kosztów w zakresie, w jakim odpowiadają kosztom drogi do ZPS w [...] uznać należy za nietrafny z tego powodu, że kwestia rozliczeń pomiędzy organem a rodzicami co do kosztów należy do sfery umownej pomiędzy organem a rodzicami. Wskazana okoliczność stanowiła zatem propozycję umownego rozwiązania spornej kwestii. Zauważyć zresztą należy, że organ – poprzez swoją propozycję – urzeczywistnił prawo skarżącej do wyboru placówki szkolnej, tj. nie ograniczył go tylko do właściwego skarżącej, ze względu na miejsce zamieszkania, ZPS w [...], ale zaproponował finansowe rozwiązanie wspierające kontynuację edukacji dziecka skarżącej w SOSW w [...], mimo że nie najbliższego, jednak zgodnie z wolą rodziców dziecka niepełnosprawnego.
W odniesieniu do wywodu skargi wskazującego na najlepsze przygotowanie SOSW w [...] do realizacji nauki dziecka skarżącej, wskazać należy, że Sąd dostrzega, iż zmiana środowiska szkolnego dziecka może wiązać się z trudnościami w jego adaptacji w nowym miejscu. Powtórzyć jednak należy, że przy ustalaniu placówki "najbliższej" bierze się pod uwagę najbliżej położoną placówkę, która jest w stanie zapewnić realizację wszystkich zaleceń zawartych w danym orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, a nie taką, która zapewni to najlepiej w mniemaniu rodziców dziecka. Wniosek taki jest zgodny z ogólnymi założeniami udzielania świadczeń pomocowych finansowanych ze środków publicznych (a do takich świadczeń z pewnością zalicza się organizacja normowanego w art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego, bezpłatnego dowozu i opieki do placówki), które ograniczają się zwykle do świadczeń "niezbędnych", a nie "najlepszych z możliwych".
Zauważyć przy tym należy, że przekonanie skarżącej o "lepszych" możliwościach SOSW w [...] muszą być rozpatrywane w kategoriach jej subiektywnej opinii, albowiem brak jest w sprawie dowodów podważających rzeczywistą możliwość realizacji zaleceń orzeczenia w przypadku którejkolwiek z placówek. Można oczywiście wskazać na brak dostatecznie wnikliwego odniesienia się do poszczególnych zaleceń orzeczenia i form ich realizacji w treści skarżonej czynności, jednak wraz ze stanowiskiem Dyrektora SPZ w [...], poprzedzającym jej dokonanie, nie może ona tylko z tego powodu być uznana za naruszającą prawo i to w stopniu skutkującym stwierdzenie bezskuteczności tej czynności.
Prawo wyboru placówki edukacyjnej określone w art. 70 ust. 3 Konstytucji RP nie może być odczytywane bez uwzględnienia innych regulacji prawnych, w tym określonych w ustawie Prawo oświatowe. Mając na względzie treść powoływanego wyżej art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego trudno oczekiwać, aby organy orzekające były zobowiązane do zapewnienia dowozu niepełnosprawnych dzieci i zapewnienia opieki w każdym przypadku, gdy rodzice wskażą - ich zdaniem - najbardziej odpowiednią placówkę oświatową. Regulacja ta wyraźnie stanowi o obowiązku zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do placówki "najbliższej", a nie wskazanej przez rodziców dziecka. W niniejszej sprawie organowi nie można więc postawić zarzutu działania niezgodnie z przepisami prawa. Obowiązujące regulacje normatywne nie nakładają bowiem na gminę obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu do placówki wskazanej przez rodziców, gdy są inne, bliższe placówki zapewniające odpowiedni dla potrzeb dziecka poziom edukacji i opieki. Taka sytuacja miała właśnie miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Oceniając działania organu, Sąd zauważa ponadto, że organ uwzględniając specyficzne okoliczności sprawy oraz wolę skarżącej prawidłowo – zgodnie z zasadą dobrej administracji oraz zasadą pogłębiania zaufania podmiotów inicjujących postępowanie administracyjne do władzy publicznej - zaproponował jej alternatywne rozwiązanie poprzez zaoferowanie zwrotu kosztów w wysokości odpowiadającej odległości do najbliższej placówki za przejazd dziecka do wskazanego przez matkę ośrodka. Propozycja ta stanowi wyraz troski i zrozumienia dla trudnej sytuacji życiowej skarżącej, która nie została pozostawiona bez jakiejkolwiek pomocy ze strony organu administracji publicznej. Podkreślić należy, że w realiach tej konkretnej sprawy organ nie był zobowiązany do zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka skarżącej do ośrodka w [...]. Skorzystał natomiast z przewidzianych prawem środków, aby w pewnej części zrefundować koszty przejazdu dziecka w drodze umowy. W pewnym sensie organ wyszedł zatem naprzeciw oczekiwaniom skarżącej, korelując dokonany przez nią wybór placówki z własnymi możliwościami finansowymi.
Końcowo należy wskazać na nieadekwatność do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, okoliczności sprawy wskazywanej w piśmie procesowym skarżących z [...].2020 r., jako wyznaczającej obowiązki gminy wobec rodzica dziecka niepełnosprawnego oraz oczekiwany czy też konieczny zakres szczegółowości wyjaśnienia przez organ gminy sposobu realizacji przez poszczególne placówki zalecanych zajęć. Podkreślenia wymaga, że przywołany w sprawie wyrok WSA w Kielcach z 28.11.2018 r., sygn. II SA/Ke 661/18, dotyczy sprawy, w której uprzednio jednoznacznie stwierdzono, że pierwotna placówka nie zapewniała dziecku nie tylko realizacji zakresu zajęć określonych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, tj. odpowiednich metod pracy i zajęć, ale przede wszystkim nie zapewniała z uwagi na rodzaj schorzeń dziecka i konieczność związanych z tym warunków i zabiegów pielęgnacyjnych. W sprawie tej z powyższych względów rodzice przenieśli dziecko do innej, dalszej placówki, realizującej wszystkie niezbędne wymogi i warunki uwzględniając stan zdrowia i niepełnosprawność dziecka.
Spór opierał się na tym, że w kolejnym roku w związku z rozpoczęciem nauki szkolnej rodzice dziecka domagali się zapewnienia bezpłatnego dowozu dziecka do tej nowej placówki, a organ utrzymywał, że dawna placówka po remoncie i reorganizacji zapewnia realizację wszystkich zaleceń dla tego dziecka i jest zatem placówką najbliższą. W sprawie tej istniały zatem pierwotnie konkretne, istotne, udowodnione zastrzeżenia i zarzuty do prawidłowości realizacji nauczania względem tego dziecka. Do takiej zatem, oczywiście odmiennej niż w niniejszej sprawie, sytuacji faktycznej odnosił się Sąd, rozpoznając przywołaną w piśmie sprawę.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.