Uzasadnienie
W dniu [...] maja 2022 r. J. K. (dalej określany jako Skarżący) złożył wniosek o rejestrację pojazdu jako zabytkowego, przedkładając m.in. potwierdzenie ujęcia przedmiotowego pojazdu w Inwentarzu Muzealiów w Muzeum Motoryzacji (w organizacji) z siedzibą w C. Decyzją z dnia [...] lipca 2022 r., znak: [...], Prezydent Miasta B. odmówił rejestracji pojazdu marki [...] o numerze identyfikacyjnym: [...]. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że wątpliwość budził fakt własności samochodu oraz spełnienia przesłanki zawartej w art. 21 ust. 1a ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 385). Muzealiami są ruchomości lub nieruchomości, których muzeum jest jedynym właścicielem, gdyż tylko wtedy może ono w pełni wypełniać określone ustawowo zadania. Organ zwrócił się do dyrektora Muzeum Motoryzacji w C. o udzielenie wyjaśnień dotyczących zasadności ujęcia pojazdu stanowiącego własność osoby fizycznej w inwentarzu muzealiów ww. muzeum.
W odpowiedzi organ otrzymał informację, że przedmiotowy pojazd stanowi współwłasność Muzeum Motoryzacji (w organizacji) w C., tj. K. G. oraz Skarżącego i na podstawie art. 21 ust. 1a ustawy o muzeach pojazd został wpisany 20.05.2022 r. do księgi inwentarzowej muzeum. Dodatkowo pismem z 15.06.2022 r. organ zwrócił się do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego o zajęcie stanowiska w tej sprawie. Departament Dziedzictwa Kulturowego MKiDN zajął stanowisko, że tylko muzealia będące własnością podmiotu, który utworzył muzeum, mogą być wpisane do inwentarza tego muzeum i w ten sposób w pełni wypełniać określone ustawowo zadania. Stąd Dyrekcja Muzeum, wpisując do inwentarza muzealiów pojazdy należące do osób trzecich, naruszyła przepisy ustawy.
Następnie 5.07.2022 r. Skarżący przedłożył umowę z 20.05.2022 r. sprzedaży 5% własności przedmiotowego pojazdu na rzecz K. G. oraz pełnomocnictwo udzielone przez niego do dokonania stosownych czynności związanych z rejestracją. Skarżący poinformował, że zapomniał dostarczyć ww. umowę w dniu złożenia wniosku o rejestrację przedmiotowego pojazdu. W konsekwencji pojazd został zarejestrowany czasowo wyłącznie na jego nazwisko.
Organ podkreślił, że fakt, iż pojazd stanowi współwłasność K. G. (5%) i Skarżącego (95%) stoi w sprzeczności z dokumentami załączonymi do rejestracji pojazdu. Z faktury VAT nr [...] z 12.05.2022 r. oraz potwierdzenia ujęcia pojazdu w Inwentarzu Muzealiów w Muzeum Motoryzacji (w organizacji) z siedzibą w C. wynika wprost, że pojazd stanowi wyłączną własność Skarżącego. Zdaniem organu, muzealium wpisane do księgi inwentarzowej otrzymuje zawsze, gdy jest to możliwe, nieusuwalne oznakowanie, składające się z oznaczenia właściciela (a nie "oznaczenia właścicieli") z numeru z księgi inwentarzowej i wymaga posiadania pełnej własności rzeczy. Powyższy pogląd ma oparcie w orzecznictwie.
Ponadto, tak daleko idąca i trwała ingerencja w muzealium wymaga posiadania pełnej własności rzeczy. W doktrynie przedmiotu podkreśla się, że "ustęp 1a art. 21 u.m. dotyczy sytuacji, gdy muzeum nie ma osobowości prawnej - wówczas prawo własności muzealiów powinno przysługiwać podmiotowi, który utworzył muzeum, czyli organizatorowi muzeum" (zob. K. Zeidler [w:] Z. Cieślik, I. Gredka-Ligarska, P. Gwoździewicz-Matan, I. Lipowicz, A. Matan, S. Waltoś, K. Zeidler, Ustawa o muzeach. Komentarz, Warszawa 2021, art. 21). Jeśli muzeum (a w przypadku muzeum prywatnego - założyciel tego muzeum) nie jest właścicielem, może ewentualnie uzyskać prawo do tzw. depozytu (zob. § 1 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie zakresu, form i sposobu ewidencjonowania zabytków w muzeach). Powyższe rozważania pozwalają stwierdzić, że wpis do inwentarza muzealiów jest domniemaniem własności muzeum (a nie współwłasności), a w przypadku muzeum prywatnego - jego założyciela (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 4.11.2021 r., II SA/Sz 747/21).
Ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że przedmiotowy pojazd stanowi współwłasność. Jednocześnie, z umowy sprzedaży samochodu z 20.05.2022 r. nie wynika, jakoby stanowił on chociażby współwłasność muzeum - przedmiotowa umowa została zawarta na osobę fizyczną. Zatem przedłożone przez Skarżącego dokumenty nie realizują wymogu wynikającego z art. 21 ust. 1a ustawy o muzeach i nie można ww. pojazdowi przypisać przymiotu muzealium. W związku z powyższym brak jest podstaw do rejestracji przedmiotowego pojazdu jako pojazdu zabytkowego, bowiem nie zostały spełnione warunki konieczne określone w art. 72 Prawa o ruchu drogowym.
Odwołanie od ww. decyzji złożył Skarżący. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowy pojazd 20.05.2022 r. został wpisany do inwentarza muzealiów Muzeum Motoryzacji w C., a tym samym spełnia wymogi Prawa o ruchu drogowym, aby zostać zarejestrowany jako pojazd zabytkowy. Podkreślił, że pojazd zgodnie z art. 21 ust. 1a ustawy o muzeach został wpisany do Inwentarza Muzealiów oraz jest własnością podmiotu, który utworzył muzeum, biorąc pod uwagę art. 2 pkt 39 Prawa o ruchu drogowym, jest to pojazd zgodny z definicją. Dostarczył więc kompletną dokumentację. Podkreślił, że współwłasność stanowi szczególną formę własności. Dla zaistnienia współwłasności bez znaczenia pozostają wielkości udziałów przysługujące współwłaścicielom. Ustawa o muzeach nie przewiduje wyłączenia współwłasności w odniesieniu do art. 21 ust. 1a ustawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...], na podstawie art. 72 ust. 3, art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988 ze zm.) w zw. z art. 21 ust. 1a ustawy o muzeach orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Organu I instancji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że wpis do inwentarza muzealiów jest czynnością faktyczną (materialno-techniczną) konstytuującą domniemanie (domniemanie wynikające z dokumentu urzędowego), że objęte tym wpisem rzeczy ruchome lub nieruchomości stanowią własność muzeum (a w przypadku muzeum prywatnego - założyciela tego muzeum) (tak P. Antoniak, Ustawa o muzeach. Komentarz, tezy do art. 21, LEX-el.; A. Jagielska-Burduk, D. Markowski, Wybrane zagadnienia dotyczące sposobów nabywania własności dzieł sztuki i zabytków przez muzea, Acta Universitatis Nicolai Copernici, Zabytkoznawstwo i Konserwatorstwo, XLIV, Toruń 2013, s. 534 i n. oraz podane tam orzecznictwo). Jest to zatem domniemanie "własności muzeum" (a w przypadku muzeum prywatnego - założyciela tego muzeum), a nie "współwłasności" i - tym bardziej - w zakresie konkretnego udziału, np. 5%.
Z akt sprawy wynika, że Skarżący 23.05.2022 r. złożył wniosek o rejestrację pojazdu marki [...] jako pojazdu zabytkowego. Z umowy sprzedaży z 20.05.2022 r. wynika, że Skarżący zbył 5% udziału w pojeździe K. G. Pojazd ten został wpisany do inwentarza muzealiów Muzeum Motoryzacji (w organizacji) w C., którego dyrektorem jest K. G. Zatem - w tej sprawie współwłasność założyciela Muzeum w pojeździe stanowi jedynie 5%. Nie pozwala to na realizację przez Muzeum ustawowych celów odnośnie eksponatu, a tym samym nie można uznać, że wpis do inwentarza muzealiów został dokonany w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami.
Skarżący wniósł do Sądu skargę na ww. decyzję, zarzucając jej:
- I. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia:
- 1) art. 7 i art. 8 § 1 kpa i rażące naruszenie zasady, że na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy (obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej), a organ ustala okoliczności mające znaczenie dla sprawy oraz przeprowadza potrzebne w tym celu dowody, postępowanie zaś organ powinien prowadzić w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej;
- 2) art. 7 i art. 77 § 1 kpa i rażące naruszenie zasad, zgodnie z którymi organ ma obowiązek zgromadzić kompletny materiał dowodowy i to na nim spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący;
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1) art. 72 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym i uznanie, że pojazd nie spełniał wymogów określonych tą ustawą, które to naruszenie wynika z niewłaściwej analizy zagadnienia wpisu do inwentarza muzealiów uregulowanego przepisami ustawy z o muzeach;
- 2) art. 2 pkt 39 ww. ustawy w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o muzeach poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że zabytkowym jest pojazd, który na podstawie odrębnych przepisów został wpisany do rejestru zabytków lub znajduje się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, a także pojazd wpisany do inwentarza muzealiów stanowiący przedmiot własności, a nie współwłasności podmiotu domagającego się rejestracji, tymczasem żaden z przepisów ustawy, jak również części ogólnej Kodeksu cywilnego w części dotyczącej własności, tego nie wyklucza, ponadto poprzez pominięcie, że współwłasność jest szczególnym rodzajem własności.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. W uzasadnieniu podkreślił, że żaden z przepisów ustawy o muzeach nie wyklucza tego, że muzealium może stanowić przedmiot współwłasności w częściach ułamkowych. Taka interpretacja literalna przepisu i sformułowania "stanowi własność" jest błędna i niekorzystna, a nadto sprzeczna z przepisami ogólnymi Kodeksu cywilnego. Co więcej, założycieli muzeum prywatnego może być kilku, mogą być nimi również małżonkowie. W takim przypadku również mogą być oni współwłaścicielami przedmiotów wpisanych do inwentarza muzeum. Trudno wówczas kwestionować, że przedmioty takie wpisane zostały do spisu inwentarza wbrew przepisom ustawy i że ich własność przysługiwać nie może kilku osobom równocześnie. Wskazał, że współwłasność stanowi szczególną formę własności. Dla zaistnienia współwłasności bez znaczenia pozostają wielkości udziałów przysługujące współwłaścicielom.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Art. 72 ust. 1 Prawa ruchu drogowym wymienia dokumenty stanowiące podstawę rejestracji pojazdu. Z kolei w świetle art. 72 ust. 3 cyt. ustawy dodatkowo wymaga się dokumentu potwierdzającego spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 pkt 39 - w stosunku do pojazdów zabytkowych. Art. 2 pkt 39 stanowi z kolei, że użyte w ustawie określenia oznaczają: "pojazd zabytkowy" - pojazd, który na podstawie odrębnych przepisów został wpisany do rejestru zabytków lub znajduje się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, a także pojazd wpisany do inwentarza muzealiów, zgodnie z odrębnymi przepisami.
Nadto, stosownie do § 2 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 11 grudnia 2017 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2355 ze zm.), w przypadku zgłoszenia do pierwszej rejestracji pojazdu zabytkowego, do wniosku o rejestrację właściciel pojazdu dołącza: uwierzytelnioną kopię decyzji w sprawie wpisania pojazdu do rejestru zabytków lub dokument potwierdzający ujęcie pojazdu w wojewódzkiej ewidencji zabytków albo potwierdzający wpisanie pojazdu do inwentarza muzealiów, zgodnie z odrębnymi przepisami; zaświadczenie o przeprowadzonym badaniu co do zgodności z warunkami technicznymi pojazdu zabytkowego oraz protokół oceny stanu technicznego pojazdu zabytkowego, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 81 ust. 16 ustawy. Zgodnie z art. 21 ustawy o muzeach, muzealiami są rzeczy ruchome i nieruchomości stanowiące własność muzeum i wpisane do inwentarza muzealiów.
Muzealia stanowią dobro narodowe. (ust. 1). W przypadku muzeum nieposiadającego osobowości prawnej, muzealiami są rzeczy ruchome i nieruchomości stanowiące własność podmiotu, który utworzył muzeum, oraz wpisane do inwentarza muzealiów (ust. 1a).
Jak słusznie przyjmuje się w piśmiennictwie oraz orzecznictwie "Wpis do inwentarza muzealiów jest (...) czynnością faktyczną (materialno-techniczną) konstytuującą domniemanie (domniemanie wynikające z dokumentu urzędowego), że objęte tym wpisem rzeczy ruchome lub nieruchomości stanowią własność muzeum (a w przypadku muzeum prywatnego - założyciela tego muzeum)" (tak P. Antoniak, Ustawa o muzeach. Komentarz, tezy do art. 21, LEX-el.; A. Jagielska-Burduk, D. Markowski, Wybrane zagadnienia dotyczące sposobów nabywania własności dzieł sztuki i zabytków przez muzea, Acta Universitatis Nicolai Copernici, Zabytkoznawstwo i Konserwatorstwo, XLIV, Toruń 2013, s. 534 i n. oraz podane tam orzecznictwo). Jest to zatem domniemanie "własności muzeum" (a w przypadku muzeum prywatnego - założyciela tego muzeum), a nie "współwłasności" i – tym bardziej – w zakresie konkretnego udziału, np. 5%.
Co więcej, zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie zakresu, form i sposobu ewidencjonowania zabytków w muzeach (Dz. U. z 2004 r. Nr 202, poz. 2073), muzealium wpisane do księgi inwentarzowej otrzymuje zawsze, gdy to jest możliwe, nieusuwalne oznakowanie, składające się z oznaczenia właściciela (a nie "oznaczenia właścicieli" – przyp. Sądu) i numeru z księgi inwentarzowej. Oznakowania dokonuje się techniką zapewniającą jego trwałość, bezpośrednio na przedmiocie, w miejscu najmniej widocznym, nienaruszającym wizualnego kształtu muzealium. W szczególnych przypadkach oznakowanie może być przymocowane do muzealium w sposób możliwie trwały. Ingerencja taka w muzealium jest więc obligatoryjna, chyba że nie będzie możliwa ze względu na charakter przedmiotu i zagrożenie jego zniszczenia, uszkodzenia (np. negatyw fotograficzny, bibuła z historycznymi zapiskami, itd.).
Zatem tak daleko idąca i trwała ingerencja w muzealium wymaga, w ocenie Sądu, posiadania pełnej własności rzeczy. Jeśli muzeum (a w przypadku muzeum prywatnego - założyciel tego muzeum) nie jest jej właścicielem, może ewentualnie uzyskać prawo do tzw. depozytu (zob. § 1 ust. 2 pkt 3 cyt. wyżej rozporządzenia w sprawie zakresu, form i sposobu ewidencjonowania zabytków w muzeach).
Z umowy sprzedaży udziału w przedmiotowym pojeździe z 20.05.2022 r. wynika, że K. G. nabył 5% udziału w pojeździe, zaś pozostałe 95% udziałów posiada Skarżący. Pojazd ten został wpisany do inwentarza muzealiów Muzeum Motoryzacji w C. (w organizacji), którego dyrektorem jest K. G. Zatem - w tej sprawie współwłasność założyciela (Dyrektora Muzeum) w pojeździe stanowi jedynie 5%. Nie pozwala to na realizację przez Muzeum ustawowych celów odnośnie eksponatu (co dotyczy perspektywy lat i konieczności dbałości o pojazd, wymogu dokonywania nakładów itp.), a tym samym nie można uznać, że wpis do inwentarza muzealiów został dokonany w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami.
Jednocześnie należy mieć na uwadze to, że nie każdy przedmiot eksponowany w muzeum i tam ewidencjonowany stanowi jednocześnie zabytek. Mogą to być także inne przedmioty, np. współczesne repliki. Do zakwalifikowania przedmiotu jako zabytkowego konieczne jest spełnienie szczegółowych przesłanek (zob. m. in. art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 840).
Należy również zwrócić uwagę na treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2130). W załączniku nr 2 zamieszczono "Instrukcję w sprawie czynności związanych z czasową rejestracją pojazdu z urzędu w okresie od dnia 13 listopada 2017 r. do dnia poprzedzającego dzień wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wyjaśnianie niezgodności na zasadach określonych w art. 80bd ustawy, określony w komunikacie, o którym mowa w art. 10c ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy - prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw". Zarówno załącznik ten, jak i docelowe rozwiązania przewidziane w Prawie o ruchu drogowym, świadczą o konieczności weryfikowania danych zawartych w dokumentacji przedkładanej przez stronę w postępowaniach dotyczących rejestracji pojazdu.
I tak, w § 1 pkt 4 ww. załącznika nr 2 wskazano, że "Po dokonaniu czasowej rejestracji pojazdu z urzędu, a przed wystawieniem dowodu rejestracyjnego, organ rejestrujący stosuje odpowiednio przepis § 2a rozporządzenia i prowadzi, w razie konieczności, postępowanie wyjaśniające dotyczące własności pojazdu i jego cech identyfikacyjnych oraz, w razie konieczności, w przypadku pojazdu zabytkowego:
- a) weryfikuje dane zawarte w kopii decyzji w sprawie wpisania pojazdu jako dobra kultury do rejestru zabytków lub w dokumencie potwierdzającym ujęcie pojazdu w centralnej ewidencji dóbr kultury lub w dokumencie potwierdzającym wpisanie pojazdu do inwentarza muzealiów,
- b) weryfikuje dane zawarte w zaświadczeniu, o którym mowa w § 2 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia o rejestracji pojazdów".
Podobne rozwiązania, służące weryfikacji danych podlegających wpisowi do centralnej ewidencji pojazdów, przewiduje m.in. art. 80bb ust. 2, art. 80bd Prawa o ruchu drogowym. Stąd tego rodzaju dane nie są przyjmowane przez organ bezkrytycznie i podlegają weryfikacji, w szczególności w kontekście obowiązujących przepisów prawa. Oczywiście samej pozorności umowy cywilnoprawnej nie może badać organ administracji publicznej, gdyż jest to domena sądów powszechnych. Musi jednak przeprowadzić weryfikację dokumentacji w kontekście obowiązujących przepisów, w tym odrębnych i dokonać ich wykładni. Taki pojazd musi również spełniać przesłanki bezpieczeństwa.
Reasumując, organ rozpatrzył całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował prawidłową normę prawa materialnego. Organ z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania w toku postępowania odwoławczego dokonał samodzielnej oceny prawnej jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie, a motywy swojego działania zawarł w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Tak jak tego wymaga art. 107 § 3 kpa, wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, wyjaśnił również podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W ocenie Sądu motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący.
Mając na uwadze powyższe, stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi dotyczące zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, nie były zasadne. W tym stanie rzeczy, nie stwierdzając naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) skargę oddalił.
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.
Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta [...], będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych.
W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.