Uzasadnienie
W dniu [...] grudnia 2003 r. Rada Miejska A. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie powierzenia M. T. zarządzania Miejskim Centrum Kultury w A. na okres od [...]2004 r. do [...]2008 r., na podstawie kontraktu menadżerskiego, którego treść została zawarta w załączniku do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta.
Pismem z dnia 21 lipca 2004 r. złożonym w Biurze Rady w dniu 03.08.2004 r., powołując się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dziesięciu mieszkańców Aleksandrowa Kujawskiego: M. W., K. R., D. J., J. B. H. W., P. K., J. E., A. L., R. T. i W. W. wezwało Radę Miejską do uchylenia we własnym zakresie wyżej wymienionej uchwały jako sprzecznej z prawem i naruszającej interes prawny mieszkańców.
W dniu 04.11.2004 r. została złożona skarga na uchwałę Rady Miejskiej A. Nr [...] z dnia [...]2003 r., którą podpisali mieszkańcy A., którzy wcześniej wezwali Radę Miejską do uchylenia tej uchwały we własnym zakresie. Zarzucili oni naruszenie w sposób rażący przepisów art. 18, 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 9, 10, 15 ust. 1 i 15 ust. 4a ustawy z dnia 25.10.1991 r. o organizowaniu o prowadzeniu działalności kulturalnej (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 z późn. zm.). Wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano na to, że to gmina, a nie jej organy występuje w roli organizatora w rozumieniu art. 9 i 10 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a więc gmina powołuje dyrektora instytucji kultury, zgodnie z art. 15 tej ustawy.
Z przepisu art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym wynika natomiast, że podmiotem uprawnionym do zatrudnienia kierownika gminnej instytucji kultury jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a nie rada gminy. Wskazano również na to, że powierzenie zarządu Miejskim Centrum Kultury (MCK) M. T. nie było poprzedzone konsultacjami i opiniami oraz postępowaniem konkursowym, przez co został naruszony art. 45a ustawy z dnia 25.05.1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych. Zarzucono, iż kontrakt menadżerski nie zawiera ustawowych, obligatoryjnych elementów, takich jak określenie obowiązków zarządcy w zakresie usprawnienia działalności MCK oraz kryteriów oceny efektywności zarządzania MCK, nie gwarantuje także Gminie uprawnień kontrolnych i nadzorczych.
Skarżący podkreślili, że legitymacja prawna do zaskarżenia przez nich uchwały wiąże się z faktem ograniczenia tą uchwałą kompetencji Burmistrza Miasta A. – M. W. oraz z tym, że naruszone zostały interesy miasta, przede wszystkim w zakresie finansowym, co przyniesie ich zdaniem szkodę w rozwoju instytucji kultury w mieście.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie, twierdząc że skarżący nie wykazali w swej skardze, jakiego ich własnego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zaskarżona uchwała, w jakim stopniu i zakresie interes prawny lub uprawnienia skarżących zostały przez tę uchwałę naruszone i jaki istnieje związek przyczynowo-skutkowy między uchwałą, a rzekomym naruszeniem prawnie chronionej sfery przysługującej skarżącym.
Podkreślono, że zaskarżona uchwała nie narusza w sposób rażący wskazanych w skardze przepisów oraz, że z przepisu art. 30 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie można wywieść uprawnienia burmistrza do powierzenia zarządzania instytucją kultury osobie fizycznej lub prawnej. Zwrócono także uwagę na to, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest odpowiednim instrumentem rozstrzygania sporu kompetencyjnego, jeżeli wykonywanie spornej kompetencji następuje w sposób obojętny dla indywidualnych praw podmiotowych i uprawnień mieszkańców tworzących wspólnotę samorządową.
Dopuszczony na rozprawie w dniu 16.02.2005 r. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika M. T. poparł stanowisko Rady Miejskiej i wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podstawą materialno-prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej do Sądu uchwały jest przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1900 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Bezspornym w sprawie pozostaje, że skarga mieszkańców A. spełnia wymagania formalne zarówno co do terminu jej złożenia, wcześniejszego wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia, jak i co do charakteru sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia. Należy ją zatem uznać za formalnie dopuszczalną. Koniecznym w następnej kolejności jest więc zbadanie legitymacji skarżących do skutecznego kwestionowania legalności zaskarżonej uchwały w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to znaczy tego, czy interes prawny lub uprawnienie skarżących zostały naruszone.
Wskazać należy, iż w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z 03.09.2004 r. OSK 476/04, ONSA i WSA 2005/1/2). Przy czym konieczne jest wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżonym rozstrzygnięciem przez tego, kto kwestionuje uchwałę.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie przyjmuje się, że mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z 22.02.1984 r., I SA 1748/83 niepublikowany). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna albo jednostkowa i konkretna norma prawa materialnego. Interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z 07.02.2002 r., SA/Bk 10982/01 System informacji prawnej Lex 54 828).
Mając na uwadze powyższe, badając w niniejszej sprawie legitymację procesową skarżących, należało ustalić, w jaki sposób naruszono prawem chroniony interes prawny lub uprawnienia skarżących. W skardze wskazano, iż podjęcie spornej uchwały z ograniczeniem kompetencji Burmistrza M. W.oraz sam fakt powierzenia zarządzania MCK w drodze tej uchwały, godzący w interes miasta i niosący negatywne skutki w sferze finansowej oraz w zakresie rozwoju instytucji kultury – stanowią legitymację dla mieszkańców miasta (w tym występującego w tej sprawie także w charakterze mieszkańca miasta – M. W.) do kwestionowania legalności spornej uchwały. Nie wskazano jednak do naruszenia jakiego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dotyczącego bezpośrednio sytuacji prawnej skarżących – 10 mieszkańców miasta, doszło.
Sąd takiego naruszenia także się nie dopatrzył. Niewątpliwie skarżący mogą być jako mieszkańcy zainteresowani sposobem uregulowania kwestii zarządzania Miejskim Centrum Kultury, ale w sytuacji, gdy nie są w stanie wykazać naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego ich sytuacji prawnej dotyczącego, to należy uznać, że ich interes ma charakter wyłącznie faktyczny, a nie prawny.
Nie daje to legitymacji do zaskarżenia spornej uchwały na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.
Samo przekonanie mieszkańców miasta o niecelowości lub niesłuszności uchwały podejmowanej przez Radę Miejską nie jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia członka społeczności lokalnej, a więc nie legitymuje do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy j/w. Przepis ten nie daje bowiem podstaw do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z 07.03.2003 r., III RN 42/02 OSNP 2004/7/114).
Powyższe uzasadnia oddalenie skargi na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).