Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. z dnia [...] listopada 2022r., znak: [...], w sprawie samowolnej rozbiórki budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] (na granicy z działką nr [...]), w m. K., gm. S..
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ przedstawił w pierwszej kolejności, że niniejsza decyzja została wydana w ramach postępowania wszczętego na wniosek Ł. K. (dalej: skarżąca) z dnia [...] stycznia 2023 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją. Skarżąca wskazała, że istnieje związek pomiędzy rozbiórką przedmiotowego budynku mieszkalnego a niszczeniem jej mienia poprzez utwardzanie terenu wokół budynku gruzem pochodzącym z jego rozbiórki. Następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2023 r. organ wznowił postępowanie w sprawie rozbiórki budynku mieszkalnego i wezwał skarżącą do wykazania interesu prawnego lub obowiązku. W odpowiedzi skarżąca wskazała, że swój interes prawny wykazała w uzasadnieniu wniosku.
W ocenie organu skarżąca nie wykazała interesu prawnego lub obowiązku wskazującego dlaczego miałaby zostać uznana za stronę postępowania. Organ wskazał, że budynek będący przedmiotem postępowania charakteryzował się wysokością 5 m i znajdował się w odległości 10 m od granicy działki skarżącej. Zdaniem organu działka nie znajdowała się w obszarze oddziaływania budynku poddanego rozbiórce, gdyż odległość 10 m jest większa niż odległość wymagana przepisami prawa.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca podniosła, iż w jej ocenie w wyroku WSA w Bydgoszczy w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 785/19 sąd uznał, iż strona skarżąca jest stroną postępowania administracyjnego. Skarżąca wskazała także, że skoro złożyła wniosek o wszczęcie postępowania powinna być stroną postępowania, natomiast organ wszczął postępowanie z urzędu. Ponadto zarzuciła, że z rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego pochodzi gruz, którym podniesiono teren, w wyniku czego wody opadowe spływają na jej działkę.
Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2023r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowe postępowanie dotyczy samowolnej rozbiórki konkretnego budynku mieszkalnego, dlatego też podnoszone przez skarżącą oddziaływanie innych budynków lub wykonywanych robót (utwardzanie terenu, rozbiórka innych budynków, podniesienie terenu) na tej samej działce nie może być przedmiotem analizy podczas badania interesu prawnego skarżącej w przedmiotowej sprawie. Dalej organ odwoławczy wskazał, że użycie gruzu z rozbiórki przedmiotowego budynku nie może decydować o interesie prawnym strony i jest to kwestia, która może być przedmiotem odrębnego postępowania.
Odnosząc się do treści wyroku WSA w Bydgoszczy w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 785/19 organ wyjaśnił, że w orzeczeniu tym Sąd wskazał jedynie na konieczność określenia kręgu stron postępowania po określeniu przedmiotu postępowania, natomiast nie wskazał wprost, że strona skarżąca w tamtym postępowaniu przed sądem administracyjnym jest również stroną postępowania administracyjnego.
Organ drugiej instancji wskazał także, że w sprawach rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy wyznaczenie kręgu stron następuje na zasadach ogólnych. Stroną jest niewątpliwie inwestor, ewentualnie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm. – dalej "p.b."). Stroną takiego postępowania mogą być też właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji jeżeli wykażą swój interes prawny lub obowiązek (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.). Zdaniem organu decyzja z dnia [...] listopada 2022 r. w sprawie samowolnej rozbiórki budynku mieszkalnego nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach skarżącej, a także nie oddziałuje na jej prawa i obowiązki. Organ wskazał także, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zobligowany był do wszczęcia postępowania z urzędu, na co wskazuje art. 53a p.b.
W skardze od powyższej decyzji skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji i zarzuciła naruszenie:
- - art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. – dalej "k.p.a.") na skutek utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji PINB z dnia [...] listopada 2022 r. o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbiórki budynku mieszkalnego w sytuacji, gdy istnieją ewidentne dowodu wskazującej na to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, które zostało wszczęte z urzędu z naruszeniem art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. w 2022 r., podczas gdy intensywne czynności w sprawie organ prowadził już od 2015 r.;
- - naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez powierzchowne, tj. pomijające najistotniejsze aspekty, odniesienie się do wskazanego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. w wyniku wszczęcia postępowania z urzędu w 2022 r., podczas gdy analiza akt administracyjnych prowadzi do konstatacji, że organ pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe z wniosku strony skarżącej od 2015 r.;
- - naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i poprzez błędne ustalenia faktyczne oraz dowolną a nie swobodną ocenę dowodów przeprowadzonych w sprawie w zakresie obecnego stanu fizycznego częściowo rozebranego budynku mieszkalnego i jego oddziaływania na mienie strony skarżącej, a zwłaszcza poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do map, filmów i zdjęć dostarczonych organowi pierwszej instancji na przestrzeni ostatnich ponad ośmiu lat, które powinny znajdować się w aktach sprawy;
- - naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie skarżącej co do zebranych dowodów i materiałów, gdyż organ przedstawił do wglądu tylko niewielki fragment akt sprawy zawierający głównie pisma strony skarżącej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. 1634 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Kontrolując zaskarżoną decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie z wyżej wskazanymi kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu.
Zaskarżona decyzja wydana została w trybie postępowania wznowieniowego, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej, wydanej w zwykłym trybie postępowania administracyjnego. Celem wznowienia postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie czy i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenia, że decyzja dotychczasowa została wydana z określonym naruszeniem prawa. Podstawy wznowienia postępowania zostały w sposób enumeratywny wyliczone w art. 145 k.p.a. Jedną z nich jest sytuacja wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej.
Gwarantowana w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów.
Na wstępie należy wyjaśnić, że w przedmiotowej sprawie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. złożyła skarżącą podnosząc, że jest właścicielką nieruchomości sąsiadującej z działką, na której miała miejsce samowolna rozbiórka będąca przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. oraz że rozbiórka ta oddziałuje na jej nieruchomość.
Skarżąca w niniejszym postępowaniu podniosła trzy okoliczności, które w jej ocenie wskazują na jej uprawnienie do występowania na prawach strony w sprawie dotyczącej rozbiórki budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Pierwszą z nich jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 listopada 2019 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 785/19, drugą jest oddziaływanie działki inwestora na działkę skarżącej w wyniku podwyższenia jej poziomu i zmiany jej nachylenia, natomiast trzecią jest fakt złożenia przez nią wniosku o wszczęcie przedmiotowego postępowania.
Odnosząc się do zarzutu, iż w WSA w Bydgoszczy w ww. orzeczeniu uznał stronę skarżącą za stronę postępowania administracyjnego trzeba w pierwszej kolejności wskazać, iż postępowanie to dotyczyło odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych na działce nr [...]. W wyniku tego postępowania tut. Sąd uchylił postanowienia organów administracji i zobowiązał je przy ponownym rozpoznaniu sprawy do formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania i określenia jego przedmiotu zapewniając udział jego stronom na każdym etapie rozpoznawania sprawy. Z powyższego wynika, iż Sąd uznał za przedwczesną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych na działce nr [...] oraz zobowiązał organ administracji do prawidłowego ustalenia kręgu stron w ramach postępowania administracyjnego.
Sąd nie określił jednak z góry kto ma być taką stroną pozostawiając ten aspekt postępowania do oceny przez organ administracji. Nie można więc zgodzić się z zarzutem skarżącej, że Sąd w ww. postępowaniu zobowiązał organ do zapewnienia skarżącej udziału w postępowaniu na prawach strony.
Wskazania wymaga również, że wyznaczenie kręgu stron postępowania w sprawach rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy odbywa się na zasadach ogólnych stosując art. 28 k.p.a. Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżąca, jako właściciel nieruchomości sąsiadując z terenem inwestycji mogłaby być stroną przedmiotowego postępowania, o ile wykazałaby swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie takie daje również art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., stosownie do którego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.
Ponadto zapewniony udział w sprawie mają na podstawie art. 52 p.b. inwestor, a wyjątkowo właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Stosownie do powyższego przepisu obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale (tj. w postępowaniach w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy), nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
Należy zgodzić się z organami orzekającymi w sprawie, iż działka skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego budynku poddanego rozbiórce. Zgodnie bowiem z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) w jego § 12 wskazano, że budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:
- 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;
- 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.
Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że budynek ten znajdował się w odległości około 10 m od granicy działki stanowiącej własność skarżącej. Nie można zatem uznać, żeby prace polegające na rozbiórce tego budynku oddziaływały na działkę nr [...].
Co więcej, skarżąca wskazała, że w wyniku rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego powstał gruz, którym inwestor utwardził teren działki, podwyższając jej teren, który opada teraz w stronę działki nr [...] powodując jej zalewanie wodami opadowymi. Słusznie jednak podniosły orzekające w sprawie organy administracji, że jest to kwestia, która może stanowić przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego w myśl przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 z późn. zm.). Stosownie do art. 234 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich.
Nie można natomiast uznać, że jest to oddziaływanie związane bezpośrednio z rozbiórką budynku mieszkalnego, gdyż utwardzanie działki gruzem, nawet jeśli ten pochodzi z rozbiórki przedmiotowego budynku, nie jest etapem niniejszej inwestycji. Co więcej, jak skarżąca wskazała w swoich pismach składanych w sprawie, gruz ten może pochodzić także z innych inwestycji mających miejsce na przedmiotowej działce i nie jest ściśle związany z budynkiem mieszkalnym.
Na koniec odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego wszczęcia postępowania na wniosek wyjaśnić należy, że stosownie do art. 53a ust. 1 p.b. postępowania uregulowane w rozdziale 5b "postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" – wszczyna się z urzędu. Wobec stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, że przedmiotowy budynek mieszkalny został samowolnie rozebrany organ ten zobligowany był wręcz do wszczęcia postępowania z urzędu. Samo złożenie wniosku przez skarżącą nie obligowało organu do wszczęcia postępowania, a tym bardziej uznania jej za stronę postępowania. Wniosek ten należy uznać jedynie za sygnalizację problemu, który organ powinien zbadać i ewentualnie wszcząć postępowanie z urzędu w sytuacji, gdyby zgłoszenie to było uzasadnione.
Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem organów administracji orzekających w niniejszym postępowaniu, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego, ani obowiązku, zaś podniesione przez nią argumenty mające przemawiać za dopuszczeniem jej do udziału w sprawie na prawach strony są chybione. Sąd uznał, że skarżąca nie ma w niniejszym postępowaniu interesu prawnego ani obowiązku, wobec czego nie można przyznać jej uprawnienia strony postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 § 1 p.p.s.a. oddalił skargę w całości.