Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. skarżący T. G. wniósł o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie rekultywacji terenu po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego "[...]", zlokalizowanego na części działek nr [...] w miejscowości K. K., poprzez zamieszczenie w niej zapisu o treści: "Dopuścić do wykorzystania odpadów w pracach rekultywacyjnych, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 roku w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r. poz. 796), pod warunkiem uzyskania zezwolenia właściwego organu na przetwarzanie odpadów, na podstawie przepisów odrębnych". W uzasadnieniu pisma skarżący wskazał, iż przedmiotowe wyrobisko poeksploatacyjne stanowi znaczne zagłębienie w terenie i aby przywrócić rolny charakter tego terenu niezbędne jest chociaż częściowe wypełnienie go odpadami, przy czym - jak wskazał – obowiązujące przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.
Dz.U. z 2018 r. poz. 992 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 roku w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r. poz. 796, dalej powoływanego jako "rozporządzenie MŚ") dopuszczają wykorzystanie odpadów w procesie rekultywacyjnym, ale pod warunkiem, że planowane działanie jest określone m.in. w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych, która to decyzja w ocenie skarżącego była w przedmiotowej sprawie jedynym możliwym do uzyskania przez niego aktem prawnym, wynikającym z ww. rozporządzenia.
Skarżący powołał się również na pismo Marszałka Województwa z dnia [...] maja 2018 r., który w odpowiedzi na wniosek o uzyskanie zezwolenia na wykorzystanie odpadów w pracach rekultywacyjnych na przedmiotowym terenie, wskazał, iż decyzja rekultywacyjna z dnia [...] lutego 2018 r. w żadnym punkcie nie sankcjonuje możliwości wykorzystania odpadów do rekultywacji. Wobec tego, w ocenie skarżącego niezbędna jest zmiana ww. decyzji rekultywacyjnej na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa") poprzez rozszerzenie jej orzeczenia o zapis dotyczący wykorzystania odpadów w procesie rekultywacji, co umożliwi rozpatrzenie wniosku skarżącego przez Marszałka Województwa.
Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Starosta [...], po ponownym zbadaniu wniosku skarżącego, a następnie wszczęciu postępowania w sprawie i rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, odmówił zmiany ww. decyzji rekultywacyjnej we wnioskowanym przez skarżącego zakresie, podnosząc, iż wykorzystanie odpadów w pracach rekultywacyjnych jest wskazaniem sposobu rekultywacji gruntów, który nie został ujęty - w określającym w sposób wyczerpujący elementy decyzji rekultywacyjnej - art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161, dalej powoływanej jako "ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych", "uogrl") oraz że w sprawie nie uzyskano opinii organu opiniującego, gdyż postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w G. (dalej powoływany również jako "Dyrektor OUG") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania opinii w przedmiocie zmiany ww. decyzji rekultywacyjnej.
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji wadliwie przyjął, iż nie ma kompetencji do zmiany decyzji w sposób wskazany we wniosku, a w konsekwencji nie rozpatrzył wniosku pod kątem zasadności i celowości dokonania wnioskowanej zmiany decyzji, że w świetle zapisów rozporządzenia MŚ sposób rekultywacji należy uznać za element kierunku rekultywacji, o którym mowa w art. 22 ust. 1 pkt 3 uogrl oraz że brak stanowiska organu opiniującego nie stanowi przesłanki do odmowy zmiany decyzji rekultywacyjnej, bowiem żaden przepis nie przewiduje takiego skutku, a nadto opinia nie jest wiążąca dla organu.
W następstwie powyższej decyzji, Starosta [...] po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] na podstawie art. 155 kpa w zw. z art. 22 ust. 1 i 2 uogrl, odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [...] lutego 2018 r. we wnioskowanym przez skarżącego zakresie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż ponownie wystąpił do Dyrektora OUG o opinię, który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., działając na podstawie art. 61a § 1 kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania opinii w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] lutego 2018 r., stwierdzając iż zmiana ww. decyzji odnosi się do wykorzystania odpadów w rekultywacji terenu, a zatem nie dotyczy kwestii podlegających zaopiniowaniu przez organ nadzoru górniczego, enumeratywnie wymienionych w art. 22 ust. 1 pkt 1-4 uogrl. Jak wskazał Starosta, na powyższe postanowienie nie złożono zażalenia.
Organ I instancji wyjaśnił jednocześnie, iż nie znalazł podstaw do zastosowania art. 106a § 1 kpa w związku z zajęciem stanowiska przez organ nadzoru górniczego w sposób czytelny. Ponadto, organ I instancji powołując się na art. 22 ust. 1 pkt 1-4 uogrl podniósł, iż starosta nie ma uprawnień do wskazywania w decyzji sposobu rekultywacji, tj. kwestii przeprowadzenia jej z wykorzystaniem odpadów, na potwierdzenie czego odwołał się do stanowiska wyrażonego w tym zakresie przez Najwyższą Izbę Kontroli w raporcie z 2019 r. dotyczącym kontroli rekultywacji terenu po eksploatacji kopalin objętych prawem własności nieruchomości gruntowej.
W związku z powyższym, w ocenie Starosty brak przepisu przewidującego wymóg wskazania sposobu rekultywacji w decyzji wydanej na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz brak opinii organu opiniującego, stanowią przesłanki do odmowy zmiany decyzji rekultywacyjnej w przedmiotowej sprawie.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący T. G.. W uzasadnieniu odwołania wskazał w szczególności, iż Starosta [...] nie zastosował się do wykładni obowiązujących przepisów prawa, wyrażonej w uzasadnieniu wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz pominął zapisy rozporządzenia MŚ, gdzie w załączniku w kolumnie 5 lp. 1 jest zapis, że wykorzystanie odpadów do rekultywacji jest możliwe pod warunkiem, że zostało to określone w decyzji rekultywacyjnej. Wobec tego, w ocenie skarżącego, mimo iż art. 22 ust. 1 uogrl wskazuje wyłącznie na kierunek rekultywacji, to sposób rekultywacji jest nierozłącznym elementem kierunku rekultywacji.
Tym samym, bezzasadne w uznaniu skarżącego jest stanowisko organu I instancji o braku uprawnienia do wprowadzenia do decyzji rekultywacyjnej wnioskowanego zapisu o odpadach. Wskazał również, że zgodnie z art. 155 kpa Starosta winien wskazać przepisy szczególne, które sprzeciwiałyby się wnioskowanej przez skarżącego zmianie decyzji oraz uzasadnić odmowę zmiany brakiem interesu skarżącego i interesu społecznego w uwzględnieniu żądania.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, SKO decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przepis znajdujący się w kolumnie 5. lp. 1 załącznika do rozporządzenia MŚ wyraźnie przewiduje możliwość zamieszczenia w decyzji rekultywacyjnej, wydanej na podstawie uogrl, zapisów w zakresie odzysku niektórych odpadów poprzez wypełnienie nimi terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk).
Wobec tego w ocenie SKO wniosek skarżącego mógłby zostać uwzględniony. Jednakże – mając na uwadze treść art. 22 ust. 2 pkt 1 uogrl oraz art. 106 § 1 kpa – organ odwoławczy podkreślił, że Starosta nie otrzymał opinii Dyrektora OUG, a zatem nie mógł rozstrzygnąć wniosku skarżącego zgodnie z jego żądaniem. Wskazał przy tym, że skarżący z nieznanych przyczyn nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia wynikającego z art. 106 § 5 w zw. z art. 61a § 2 kpa i nie wniósł zażalenia na odmowę wszczęcia postępowania, czym zamknął sobie drogę do merytorycznego rozpoznania jego sprawy zgodnie z żądaniem. Brak ww. opinii w uznaniu SKO jest zaś przeszkodą do rozpoznania wniosku o zmianę przedmiotowej decyzji w trybie art. 155 kpa.
Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł skarżący T. G.. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił organowi odwoławczemu niekonsekwencję w postępowaniu, polegającą na rozpatrzeniu tej samej sprawy – dotyczącej odmowy zmiany przedmiotowej decyzji rekultywacyjnej przez Starostę [...] – poprzez wydanie dwóch różnych decyzji. Jak wskazał, w decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. SKO uznało za zasadne i zgodne z przepisami jego żądanie zmiany decyzji rekultywacyjnej i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wadliwą interpretacją przepisów przez organ I instancji.
Natomiast w decyzji z dnia [...] września 2019 r. SKO uznało rację Starosty i podtrzymało w mocy decyzję organu I instancji, uzasadniając to odmową wydania opinii w sprawie przez Dyrektora OUG. W ocenie skarżącego zmienność interpretacji przepisów i diametralnie różne podejście w rozpatrywanej sprawie przez ten sam organ odwoławczy jest naruszeniem jego interesu, jaki i słusznego interesu społecznego, a tym samym naruszeniem art. 7 kpa. Ponadto, skarżący podkreślił, iż w jego ocenie postanowienie Dyrektora OUG o odmowie wszczęcia w sprawie wydania opinii w przedmiotowej sprawie można uznać za wyrażenie stanowiska przez ten organ w innej formie.
Co więcej, wskazał, iż organ opiniujący zajął już w sprawie stanowisko zgodne z przepisami (postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r.), a zatem jego odmowa ponownego wypowiedzenia się w sprawie albo wypowiedzenia się w zakresie przekraczającym przepisy uogrl, nie powinna stanowić podstawy, ani przeszkody do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego. Bezzasadne w jego ocenie jest ponadto twierdzenie organu odwoławczego, iż niewniesienie przez skarżącego zażalenia na postanowienie Dyrektora OUG o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania opinii, zamknęło mu drogę do merytorycznego rozpoznania jego żądania, w sytuacji gdy identyczna sytuacja na etapie wydawania decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nie była powodem takiej interpretacji.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wyjaśniając, iż przyczyną utrzymania w mocy decyzji organu I instancji był brak opinii Dyrektora OUG. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że jedynie skarżący był podmiotem, który mógł podjąć kroki prawne celem wymuszenia na organie opiniującym przedstawienie stanowiska poprzez wniesienie zażalenia na odmowę wszczęcia postępowania. Jednak – jak wskazał organ – skarżący zaniechał tej czynności, wskutek czego postanowienie Dyrektora OUG uprawomocniło się. W związku z tym Starosta nie mógł uwzględnić żądania skarżącego i wydać wnioskowanej przez niego decyzji bez zasięgnięcia opinii ww. organu opiniującego, gdyż decyzja taka obarczona byłaby wadą skutkującą koniecznością wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r. o odmowie zmiany decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] poprzez zamieszczenia w niej zapisu: "Dopuścić do wykorzystania odpadów w pracach rekultywacyjnych, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 roku w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r. poz. 796), pod warunkiem uzyskania zezwolenia właściwego organu na przetwarzanie odpadów na podstawie przepisów odrębnych".
Istotę sporu w sprawie stanowi kwestia legalności odmowy przez orzekające w sprawie organy zmiany ww. decyzji rekultywacyjnej we wnioskowanym przez skarżącego zakresie, z uwagi na brak opinii dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego, o której mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 uogrl, co w ocenie organów stanowiło przeszkodę do rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącego o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa. Przy czym, organ I instancji wskazał ponadto na brak podstawy prawnej do zmiany przedmiotowej decyzji rekultywacyjnej poprzez wskazanie w niej sposobu rekultywacji. Powyższe zakwestionował skarżący, podnosząc iż postanowienie Dyrektora OUG o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania opinii w przedmiocie zmiany decyzji rekultywacyjnej można uznać za wyrażenie stanowiska przez ten organ w innej formie oraz że Dyrektor OUG zajął już – postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. - stanowisko w sprawie, a jego odmowa ponownego wypowiedzenia się w sprawie nie powinna stanowić przeszkody do rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku.
Skarżący wskazał również, że sposób rekultywacji (poprzez wykorzystanie odpadów) jest nierozłącznym elementem kierunku rekultywacji, a zatem w jego ocenie możliwe jest zamieszczenie zapisu w tym zakresie w decyzji rekultywacyjnej.
Stosownie do art. 155 kpa – na której to postawie prawnej skarżący oparł złożony wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. – decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Przytoczony przepis art. 155 kpa zawiera dwa rodzaje przesłanek: formalne i materialne, od których wystąpienia uzależniono możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Przesłanki formalne to istnienie decyzji ostatecznej i zgoda stron postępowania, zaś materialne to brak sprzeciwu przepisów szczególnych, wystąpienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony.
Wyjaśnić należy przy tym, że sprawa prowadzona na podstawie art. 155 kpa zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia prawa materialnego ze sprawą zakończoną wydaniem decyzji w sprawie pierwotnej, a z drugiej strony jest nowym postępowaniem administracyjnym. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa dotyczy ostatecznej decyzji pierwotnej, tj. tej, której dotyczy wniosek o zmianę i to ona wyznacza materialne podstawy rozstrzygnięcia, natomiast przedmiotem postępowania w trybie art. 155 kpa jest ustalenie przesłanek zmiany decyzji pierwotnej i w tym znaczeniu jest to nowe, samodzielne postępowanie administracyjne, które nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy już przecież zakończonej decyzją ostateczną, ale do ustalenia, czy zachodzą przesłanki do jej zmiany. Niemniej jednak trzeba mieć na uwadze, że zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją zmienianą, a nie kwestii nowych oraz, że możliwość zastosowania art. 155 kpa w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, iż zmiana decyzji ostatecznej nie może być niezgodna z tymi przepisami, lecz powinna być dokonywane przy uwzględnieniu norm prawa materialnego, w oparciu, o które wydana został decyzja pierwotna (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2182/18 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
Tym samym niedopuszczalne jest dokonanie zmiany decyzji w oderwaniu od uregulowań prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, gdy wnioskowana zmiana koliduje z obowiązującym porządkiem prawnym. Przeszkodą do weryfikacji decyzji w trybie art. 155 kpa może być więc brak podstaw w odpowiednich przepisach prawa materialnego dla dokonania żądanego przez stronę sposobu modyfikacji decyzji ostatecznej, czy też sytuacja gdy przepis szczególny sprzeciwia się weryfikacji decyzji w trybie art. 155 kpa (por. uwagi do art. 155 kpa w: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz – Rober Kędziora, str. 410-411). Przepisy szczególne, jako przesłanka negatywna stosowania art. 155 kpa, zawarta w przepisach odrębnych, to nie tylko wyrażony expressis verbis zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, czy też zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym, ale także uregulowany w poszczególnych ustawach własny tryb zmiany decyzji ostatecznej, wydanej w oparciu o przepisy takiej ustawy.
Przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji należy rozumieć m.in. takie przepisy, które w sposób jednoznaczny kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym (por. wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1809/17 – dostępny jw.).
Podstawę materialną wydania decyzji w sprawach rekultywacji i zagospodarowania stanowi art. 22 uogrl. I tak, w myśl ust. 1 tego artykułu decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają: 1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5;
- 2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów;
- 3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów;
- 4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. Przy czym w sprawach, o których mowa w ust. 1, decyzje wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii: 1) dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej;
- 2) dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego - w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji;
- 3) wójta (burmistrza, prezydenta miasta) (ust. 2). Do zasięgania ww. opinii stosuje się art. 106 kpa, co oznacza, że organ opiniujący wydaje zaskarżalne postanowienie. Opinia nie jest wiążąca, starosta musi jej zasięgnąć, ale nie musi się do niej zastosować. Wydanie decyzji rekultywacyjnej bez zasięgnięcia opinii sprawi jednak, że decyzja będzie obciążona wadą uzasadniającą wznowienie postępowania - art. 145 § 1 pkt 6 kpa (W. Radecki. Art. 22 w: Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz [online], Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, dostępny na stronie: https://sip.lex.pl/#/commentary/587671986/469426).
W przytoczonym przepisie art. 22 ust. 1 uogrl ustawodawca wymienił enumeratywnie elementy decyzji w sprawach rekultywacji i zagospodarowania oraz wprost wskazał, że decyzję tę w odniesieniu do działalności górniczej wydaje się po zasięgnięciu opinii dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 7 października 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1434/15 – dostępny jw.), zaakceptowany następnie przez NSA wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r. (sygn. akt II OSK 473/16 – dostępny jw.), iż skoro prawodawca uznał za zasadne, aby decyzja w sprawach rekultywacji i zagospodarowania, określająca co do meritum szereg warunków (wynikających z art. 22 ust. 1 uogrl) była podejmowana przy współdziałaniu innych organów wyspecjalizowanych, to tym samym nie znajduje podstaw stanowisko, jakoby nie było ono konieczne wobec określonych zmian w treści tej decyzji.
Ze swojej natury dotyczą one bowiem właśnie meritum sprawy a w istocie - w danym zakresie - z woli prawodawcy mają uprzednio zajmować stanowisko organy. Przyjąć należy zatem, że pomimo iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, to jednak przedmiotowe postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej dotyczyło tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawy administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne, a zatem zmiana treści decyzji wydanej na podstawie art. 22 uogrl, wymagała uwzględnienia trybu przewidzianego przepisem art. 22 ust. 2 pkt 1 uogrl, co wiązało się z koniecznością uprzedniego zasięgnięcia przez starostę wymaganej tym zapisem opinii. Przemawiają za tym względy praworządności, a także racjonalności i logiki oraz charakter warunków określanych w omawianej decyzji, które to z woli ustawodawcy winny być zaopiniowane przez wyspecjalizowane organy.
Skoro w art. 22 przewidziany został określony tryb wydania decyzji rekultywacyjnej oraz skoro w regulacji tej wymienia się w sposób enumeratywny elementy decyzji rekultywacyjnej, wymagając wypowiedzenia się względem nich wyspecjalizowanych organów w formie opinii, to tym samym nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżącego, że dokonanie zmiany decyzji rekultywacyjnej nie wymagało uzyskania opinii Dyrektora OUG. Konieczność taka wynika z przepisu szczególnego, który w takim wypadku stanowi art. 22 ust. 1 pkt 1 uogrl. Wnioskowana zmiana decyzji, zdaniem skarżącego konsekwentnie wyrażanym w toku postępowania, dotyczyła elementu kierunku rekultywacji. Kierunek rekultywacji stanowi zaś jeden z enumeratywnie wskazanych przez ustawodawcę składników decyzji rekultywacyjnej, który jako taki stanowi meritum decyzji i wymaga opinii wyspecjalizowanego organu, również w zakresie zmiany tego elementu.
Konsekwencją stanowiska, że sposób rekultywacji stanowi element kierunku rekultywacji, jest wymóg uzyskania opinii dla zmiany decyzji rekultywacyjnej w tym zakresie, której to w sprawie skarżący nie uzyskał (opinii Dyrektora OUG), co wykluczało możliwość dokonania wnioskowanej zmiany ostatecznej decyzji. Jednocześnie należy zauważyć, że tylko kwestie rozstrzygnięte decyzją zmienianą i tylko mogące stanowić przedmiot tej decyzji w świetle norm prawa materialnego, mogą być przedmiotem zmiany decyzji ostatecznej, gdyż w przeciwnym wypadku brak byłoby w ogóle podstaw w odpowiednich przepisach prawa materialnego dla modyfikacji decyzji ostatecznej, a tym samym zastosowania trybu art. 155 kpa.
Odnosząc się do treści odwołania i skargi, wskazać należy również, że zasady i tryb, a więc kwestie proceduralne tzw. współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnych – którego formą jest również współdziałanie poprzez zasięganie opinii – reguluje art. 106 kpa. Przy czym przepis ten uwzględnia jednocześnie pierwszeństwo przepisów szczególnych ustanawiających inne reguły i zasady współdziałania. Jak stanowi § 1 tego artykułu, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Powyższe oznacza zatem, iż stanowisko innego organu w określonych ustawą przypadkach jest formalną przesłanką wydania decyzji.
Co więcej, zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 kpa). Przy czym należy przyjąć, że stroną postępowania toczącego się przed organem, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, nie jest organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę (główną) w drodze decyzji, bowiem postępowanie przed innym organem nie dotyczy jego interesu prawnego ani obowiązku, a żądanie zajęcia stanowiska nie następuje ze względu na interes prawny lub obowiązek tego organu administracji publicznej. Stroną postępowania incydentalnego jest natomiast strona postępowania głównego (A. Wróbel, Art. 106. [w:] Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2019). Wbrew stanowisku skarżącego nie można uznać, aby postanowienie Dyrektora OUG z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania opinii, mogło zostać uznane za wyrażenie przez ten organ stanowiska w innej formie.
Przyczyną powyższego jest po pierwsze okoliczność, iż art. 106 kpa – jak wskazano – stanowi o zasadach i trybie współdziałania organów przy jednoczesnym uwzględnieniu pierwszeństwa przepisów prawa materialnego obligujących w danym przypadku do współdziałania organów. Wobec tego, w przedmiotowej sprawie jedyną formą stanowiska dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego, czyniącą zadość wymogowi wynikającemu z art. 22 ust. 2 pkt 1 uogrl, było wyrażenie "opinii" w sprawie zmiany decyzji rekultywacyjnej. Ponadto jak wynika z podstawy prawnej wskazanej w postanowieniu wydanym przez Dyrektora OUG, organ ten wydał je nie w oparciu o art. 106 kpa, a tym bardziej art. 22 ust. 2 pkt 1 uogrl, ale w trybie art. 61a kpa, właściwym dla odmowy wszczęcia postępowania w danej sprawie. Podkreślić należy, że w postanowieniu Dyrektora OUG z dnia [...] czerwca 2019 r. wprost wskazane zostało, że odmawia się wszczęcia postępowania w sprawie wydania opinii w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. Tym samym przyjąć należy, że opinia, o którą wnioskował do Dyrektora OUG Starosta [...] pismem z dnia [...] maja 2019 r., nie została w sprawie wydana.
Zauważyć należy przy tym, że skarżący jako strona postępowania w sprawie wydania opinii, prowadzonego przed Dyrektorem OUG miał możliwość zaskarżenia ww. postanowienia z dnia [...] czerwca 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania, jako warunku koniecznego do rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji ostatecznej. Jednak jak wynika z akt sprawy, skarżący z tego prawa nie skorzystał, pomimo iż został pouczony o możliwości zaskarżenia w drodze zażalenia postanowienia z dnia [...] czerwca 2019 r. Miał więc on realną możliwość i instrumenty prawne do podjęcia działań ukierunkowanych na wzruszenie ww. rozstrzygnięcia, z których w sprawie nie skorzystał.
Wyjaśnić należy jednocześnie, że skuteczne zasięgnięcie opinii Dyrektora OUG (wyrażonej w postanowieniu z dnia [...] lutego 2019 r.) na etapie wydawania pierwotnej decyzji rekultywacyjnej – wbrew temu co podniósł w skardze skarżący - nie mogło zostać uznane w sprawie za wystarczające na potrzeby postępowania w przedmiocie zmiany decyzji rekultywacyjnej. Jak wyjaśniono to powyżej, skoro decyzja rekultywacyjna z woli ustawodawcy winna być wydana dopiero po zasięgnięciu opinii wyspecjalizowanych konkretnie wskazanych organów, to tym samym zmiana treści tego rodzaju decyzji również powinna zostać zaopiniowana przez te organy. Przyjęcie, iż modyfikacja poszczególnych warunków wskazanych w decyzji rekultywacyjnej w trybie zmiany tej decyzji nie wymaga zasięgnięcia przez starostę opinii, mogłoby prowadzić do obejścia prawa.
Odnosząc się natomiast się do zarzutu skarżącego dotyczącego zmienności stanowiska i interpretacji przepisów prawa przez organ odwoławczy - w decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz w zaskarżonej do tut. Sądu decyzji z dnia [...] września 2019 r., wskazać należy, iż okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości objętej skargą decyzji SKO z dnia [...] września 2019 r., skoro dokonana przez Sąd ocena legalności konkretnej, tj. zaskarżonej do Sądu decyzji organu odwoławczego z dnia [...] września 2019 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r., wykazała iż prawidłowe jest stanowisko orzekających w sprawie organów o braku podstaw do dokonania wnioskowanej przez skarżącego zmiany decyzji rekultywacyjnej oraz, że zmiana decyzji rekultywacyjnej dotycząca kwestii merytorycznych musi być dokonana przy współdziałaniu organów wyspecjalizowanych, czyli m.in. poprzedzona opinią Dyrektora OUG (w odniesieniu do działalności górniczej), która to w sprawie nie została uzyskana.
Co istotne, okoliczność braku uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu stanowi przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6 kpa, a zatem stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Na marginesie, wskazać należy, że wobec braku możliwości już zaskarżenia postanowienia Dyrektora OUG z dnia [...] czerwca 2019 r. w przedmiotowym postępowaniu, skarżący może rozważyć ponowne wystąpienie z wnioskiem o zmianę decyzji z dnia [...] lutego 2018 r., co pozwoliłoby mu na ewentualne zaskarżenie postanowienia Dyrektora OUG, w razie zajęcia przez niego stanowiska w tożsamy jak w niniejszej sprawie sposób.
W tym stanie rzeczy, uznając za prawidłowe wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, iż w sprawie nie było podstaw do dokonania zmiany decyzji rekultywacyjnej, z uwag na brak wymaganej art. 22 ust. 2 pkt 1 opinii Dyrektora OUG, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja SKO odpowiada prawu i że żaden z podniesionych przez skarżącego zarzutów nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Dlatego też Sąd wniesioną w sprawie skargę oddalił na podstawie art. 151 ppsa.