Uzasadnienie
Decyzjami z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Komendant Miejski P. w G. skierował A. P. na badanie lekarskie i psychologiczne z powodu kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości.
Postanowieniem z [...] października 2019 r. nr [...] Komendant Policji przywrócił A. P. termin do wniesienia odwołania.
Następnie decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Komendant Policji uchylił w całości decyzje [...] z dnia [...] maja 2010 r. Komendanta Miejskiego P. w G. i umorzył w całości postępowanie organu I instancji.
Pismem z [...] czerwca 2020 r. P. G. wniósł sprzeciw od ostatecznej decyzji Komendanta Policji z [...] października 2019 r. nr [...] wydanej w sprawie uchylenia decyzji Komendanta Miejskiego P. w G. nr [...] z [...] maja 2010 r. o skierowaniu A. P. na badania lekarskie i psychologiczne.
Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. nr [...] Komendant Policji wznowił z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące uchylenia decyzji Komendanta Miejskiego P. w G. nr [...] z dnia [...] maja 2010 r.
Dalej decyzją z [...] września 2020 r. znak [...] Komendant Policji, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") odmówił uchylenia decyzji z [...] października 2019 r. nr [...]
Powyższa decyzja została doręczona prokuratorowi w dniu [...] września 2020 r. z pouczeniem o prawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.
Pismem z dnia [...] października 2020 r. P. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] września 2020 r. nr [...] zarzucając naruszenie prawa w postaci:
- - art. 138 § 2 2 kpa polegające na jego niezastosowaniu, pomimo że decyzje Komendanta Miejskiego P. w G. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co skutkowało niezasadnym odmówieniem uchylenia decyzji z dnia [...] października 2019 r.,
- - art. 99 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, polegające na odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] października 2019 r., pomimo że postępowanie w przedmiocie skierowania A. P. na badania lekarskie nie powinno zostać umorzone, a należało przekazać je według właściwości Prezydentowi G. jako organowi właściwemu do orzekania w tym przedmiocie w związku ze zmianą przepisów.
W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o oddalenie skargi.
Na podstawie zarządzenia przewodniczącego z 14 stycznia 2021 r. Komendant Policji został wezwany do wyjaśnienia w terminie 7 dni, czy skarżący jako strona postępowania administracyjnego, wyczerpał przed wniesieniem skargi środek zaskarżenia od decyzji Komendanta Wojewódzkiego P. z [...] września 2020 r. w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz czy któraś ze stron wniosła odwołanie od ww. decyzji. Jednocześnie na podstawie tego samego zarządzenia z dnia 14 stycznia 2021 r. skarżący prokurator został wezwany do wykazania stosownymi dokumentami, że przed wniesieniem skargi na decyzję Komendanta Wojewódzkiego P. z [...] września 2020 r. w przedmiocie uchylenia decyzji tego organu z [...] października 2019 r. został wyczerpany środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie Komendant Policji wyjaśnił, że z akt postępowania nie wynika aby któraś ze stron wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2020r. Prokurator zaś wyjaśnił, że nie wniesiono środka zaskarżenia, poza skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, z uwagi na to, że przepisy nie przewidują innych środków zaskarżenia od decyzji wydanej na skutek sprzeciwu wniesionego przez prokuratora. Podkreślił także, że powyższy sposób zaskarżenia przedmiotowej decyzji został także wskazany w pouczeniu pod decyzją.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn.zm., dalej "p.p.s.a."). Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), niezachowanie terminu (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5), brak interesu prawnego wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (pkt 5a) oraz niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (pkt 6).
Jedną z przyczyn niedopuszczalności skargi, o których mowa w powołanym wyżej art. 58 § 1 pkt 6) p.p.s.a., jest sytuacja gdy skarga zostanie wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszeń prawa, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (por. Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, Opublikowano: WKP 2018).
Zgodnie z treścią art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu we postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Należy jednak podkreślić, że – jak to zostało wskazane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2006 roku (I OPS 6/05) - nie ulega wątpliwości, że przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. pozwala prokuratorowi wnieść skargę także na decyzję organu pierwszej instancji, gdy od decyzji tej nie wniesiono odwołania, ale może się to odnosić tylko do przypadku, gdy prokurator nie brał udziału w postępowaniu. W przeciwnym razie – zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym orzeczeniu - jeżeli prokurator brał udział w postępowaniu, oznaczałoby to, że prokurator, któremu została doręczona decyzja organu pierwszej instancji i który, tak jak strona może wnieść odwołania, niezależnie od tego mógłby wnieść na decyzję organu pierwszej instancji skargę do sądu administracyjnego.
Przyjęcie stanowiska, że prokurator może wnieść skargę na decyzję administracyjną do sądu administracyjnego bez wyczerpania środków odwoławczych, także w sytuacji gdy bierze udział w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do rezultatów niemożliwych do zaakceptowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w przedmiotowej uchwale właściwe brzmienie końcowej części analizowanego przepisu winno być odczytywane następująco: "... chyba że skargę składa prokurator lub RPO nie uczestniczący w tym postępowaniu na prawach strony". Przy czy istotne jest również – wskazano w uchwale (odwołując się w tym zakresie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2005 roku I GSK 3/05), że w żadnym przypadku udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie można domniemywać (...). Sam fakt przesłania prokuratorowi do wiadomości decyzji administracyjnej nie powoduje jeszcze, iż bierze on udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjmuje przedstawione wyżej poglądy za własne.
W ocenie sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy prokurator brał udział na prawach strony w postępowaniu o wznowienie postępowania w sprawie ostatecznej decyzji Komendanta Policji z [...] października 2019 r., na prawach strony. Dział IV k.p.a. reguluje kwestię udziału prokuratora w postępowaniu.
W niniejszej sprawie postępowanie o wznowienie postępowania w sprawie ww. decyzji Komendanta Policji zostało wszczęte przez Komendanta Policji z urzędu na podstawie postanowienia z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], zgodnie z treścią art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 oraz art. 186 k.p.a., na skutek sprzeciwu prokuratora, wniesionego przez niego na podstawie art. 184 § 1 k.p.a. Postanowienie z [...] lipca 2020 r. o wszczęciu z urzędu tego postępowania zostało doręczone prokuratorowi jako stronie postępowania. Komendant Wojewódzki P. doręczył prokuratorowi również pouczenie o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego w trybie art. 73 § 1 i 2 kpa.
Następnie [...] sierpnia 2020 r. zostało doręczone prokuratorowi zawiadomienie z [...] sierpnia 2020r. o niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. z powodu terminu na złożenie wniosków i materiałów dowodowych mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ze względu na zapewnienie prawidłowego toku postępowania. Nadto pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. prokurator został poinformowany o treści art. 10 § 1 kpa, zgodnie z którym stronie przysługuje prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.
Również decyzja Komendanta Wojewódzkiego P. z [...] września 2020 r. została doręczona prokuratorowi – [...] września 2020 roku. Zatem, zgodnie z regulacja art. 188 k.p.a., prokurator brał udział w postępowaniu o wznowienie postępowania decyzji Komendanta Wojewódzkiego P., na prawach strony. Zgodnie bowiem z treścią art. 188 k.p.a., prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182-184, służą prawa strony.
W konsekwencji, zgodnie z tym, co zostało powiedziane we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, prokurator, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, winien był wyczerpać przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego środki zaskarżenia. Od skarżonej decyzji z [...] września 2020 r. prokurator winien wnieść odwołanie. Zgodnie z treścią art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W myśl § 2 tego przepisu, właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Nie budzi żadnej wątpliwości, że postepowanie administracyjne nadzwyczajne, jakim jest postępowanie wznowieniowe, jest postępowaniem dwuinstancyjnym, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. W niniejszej sprawie żaden przepis szczególny nie wyłącza tej zasady.
W przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez Komendanta Wojewódzkiego P., przysługuje zatem od niej odwołanie do Komendanta Głównego P.. Podkreślenia wymaga, że błędne pouczenie decyzji w KW[...] z [...] września 2020 r. w zakresie środka zaskarżenia - nie niweczy powyższych zasad.
Podkreślić należy, że prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu, służą prawa strony. Prawa te mają charakter procesowy i jako takie nie mogą wychodzić poza uprawnienia strony postępowania administracyjnego. Tak ukształtowana pozycja prokuratora w postępowaniu administracyjnym nie wyklucza oczywiście jego uprawnień wynikających z innych przepisów prawa, w tym ustawy o prokuraturze. Uprawnienia winny być jednak wyraźnie ustanowione i nie można ich domniemywać.
Przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2019 r. poz. 740 ze zm.), a także inne akty prawne, w tym ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie przewidziały dla prokuratora szczególnych uprawnień w zakresie zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji kończącej postępowanie administracyjne, w którym prokurator brał udział na prawach strony.
W postępowaniu takim przysługują mu prawa i obowiązki strony, w tym obowiązek wyczerpania - przed wniesieniem skargi - trybu odwoławczego (wezwania do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa). Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów (Syng. akt I OPS 6/05) z dnia 10 kwietnia 2006 r., a także wyroku z dnia 4 maja 2004 r. sygn. akt OSK 55/04 (ONSA z 2004, Nr 1, poz. 1).
Zatem w niniejszej sprawie przysługiwało odwołanie do Komendant Główny P.. Zważyć przyjdzie, że skarżący prokurator jako strona postępowania wznowieniowego, nie wyczerpał administracyjnego toku instancji w przedmiotowej sprawie. Skarga do sądu administracyjnego na decyzję organu administracji pierwszoinstancyjną w okolicznościach tej sprawy, przy barku przepisów szczególnych - jest zatem z pewnością przedwczesna.
W związku z powyższym, skarga jako niedopuszczalna została odrzucona, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.