Uzasadnienie
Decyzją z 9 czerwca 2022 r. nr WSS-I.8252.70.2022, Prezydent Miasta Inowrocławia odmówił S. S. (skarżącemu) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad jego wujem – W. S.. W uzasadnieniu, po przywołaniu treści art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 – dalej "u.ś.r.") organ wskazał, że wnioskodawca nie jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec wujka, zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 - dalej "k.r.o."). Organ wskazał ponadto, że nie został spełniony warunek opisany w art. 17 ust. 1b u.ś.r. albowiem niepełnosprawność wujka skarżącego nie powstała w którymś z okresów wskazanych w tym przepisie. Przywoławszy ustalenia z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego organ zakwestionował też zaistnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją skarżącego z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad wujkiem.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący, reprezentowany przez adwokata, podniósł, że nie ma innych osób zdolnych do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, że nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności w obliczu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, oraz że zarówno rezygnacja, jak i trwające niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia jest spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad wujem.
Decyzją z 19 sierpnia 2022 r. nr SKO-4111/961/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. Po przywołaniu stanu faktycznego oraz treści art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. oraz art. 128, art. 129 § 1 i § 2 k.r.o. organ odwoławczy stwierdził, że skoro na skarżącym nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec wujka, to nie została w sprawie spełniona przesłanka uprawniająca do przyznania świadczenia. SKO wskazało jednocześnie, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, art. 17 ust. 1b u.ś.r. utracił przymiot konstytucyjności i oceny spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego przepisu. Stwierdziło jednocześnie, że nie kwestionuje zaistnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją skarżącego z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad wujkiem.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy S. S., reprezentowany przez adwokata, wniósł o zmianę decyzji SKO i stwierdzenie, że skarżącemu przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Wniósł nadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przywołano za orzecznictwem sądowoadministracyjnym, że użyte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyrażenie "obowiązek alimentacyjny" należy wykładać w sposób jednolity na gruncie art. 16a oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r., a przepisy art. 128 i 132 k.r.o. należy stosować wprost. Wskazano, że z katalogu osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy wyłączyć osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Dalej w uzasadnieniu skargi powołano pogląd orzecznictwa, że w warunkach niemożności sprawowania opieki przez osobę zobowiązaną alimentacyjnie w pierwszej kolejności możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego bratu osoby niepełnosprawnej. Podkreślono, że skarżący jest bratankiem niepełnosprawnego i jednocześnie jedyną osobą zdolną sprawować nad nim opiekę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a.") wykazała, że skarga nie jest zasadna.
W zaskarżonym rozstrzygnięciu uznano, że bratanek osoby wymagającej opieki nie jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad wujkiem, albowiem nie jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem wujka.
Nadmienić w tym miejscu należy, że organy obu instancji przyjęły odmienne stanowiska wobec stosowalności w sprawie skarżącej art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych (publ. jak wcześniej wskazano). Organ I instancji wskazał bowiem, że jednym z powodów odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej był fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresach, o których mowa w punktach 1 i 2 tego przepisu (do dnia ukończenia 18. roku życia, lub 25. roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej).
Sąd podziela i potwierdza stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw powoływania się na negatywną przesłankę wynikającą z ww. przepisu, a to ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. W orzeczeniu tym Trybunał za niekonstytucyjne uznał różnicowanie, na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., sytuacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, których niepełnosprawność powstała po okresach wskazanych w ww. przepisie od tych, których niepełnosprawność powstała w okresach późniejszych. Oznacza to, że na wynik spraw z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych przestała mieć wpływ kwestia daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jeżeli niepełnosprawność ta powstała później niż do ukończenia przez nią 18, względnie 25 roku życia, w tym bowiem zakresie ww. przepis jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zasada równości wobec prawa).
Odmienne stanowisko organy obu instancji przyjęły też wobec stwierdzenia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) a koniecznością sprawowania przez skarżącego opieki nad wujkiem. Wskazać należy, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikającym z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, i to opieki na tyle intensywnej, by wykluczała możliwość podjęcia pracy, musi być bezpośrednim powodem zaprzestania wykonywania tej pracy lub jej niepodejmowania. Jest to przesłanka przedmiotowa warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Okolicznością podlegającą zbadaniu w pierwszej kolejności jest jednak zdolność wnioskodawcy do bycia adresatem uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego (przesłanka podmiotowa). Organy obu instancji zasadnie stwierdziły, że skarżący – jako bratanek niepełnosprawnego – nie jest osobą zobowiązaną alimentacyjnie wobec swojego wujka, toteż brak jest możliwości przyznania mu wnioskowanego świadczenia. Kwestia istnienia lub nie, po stronie skarżącego przesłanki przedmiotowej (związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją/ niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowaniem stałej i długotrwałej opieki) jest kwestią drugorzędną. Zbędne jest zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przesądzanie słuszności jednego z dwóch odmiennych w tym zakresie stanowisk zaprezentowanych przez organy I i II instancji.
Przechodząc wyżej nakreślonej istoty zawisłego między stronami sporu wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl zaś art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Powyższe przepisy zawierają zamknięty katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ściśle związany z istnieniem obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą ubiegającą się o to świadczenie względem osoby będącej pod jej opieką. Pojęcie obowiązku alimentacyjnego zostało uregulowane w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (publ. jak wcześniej wskazano) i polega on na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania, i obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepisy k.r.o. ustalają również kolejność zobowiązanych, stanowiąc, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
Przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. w konfrontacji z przepisami k.r.o. jednoznacznie zatem określają katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji, według kolejności tego zobowiązania.
Skarżący jest bratankiem osoby niepełnosprawnej, a zatem nie należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Obowiązek ten obciąża bowiem w linii bocznej wyłącznie rodzeństwo podopiecznego, a nie zstępnych rodzeństwa. Nie zostali oni bowiem wymienieni w art. 128 k.r.o. Powyższe stanowisko potwierdza uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13 (dostępna na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl. Zgodnie z jej treścią krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny został ograniczony do osób zobowiązanych do alimentacji.
Tym samym osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Pomimo, że powyższa uchwała dotyczy stanu prawnego obowiązującego do 1 stycznia 2013 r., kiedy to przepisy nie przewidywały odpowiednika obecnego rozwiązania ujętego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r, to mając na uwadze powiązanie tego przepisu z kręgiem osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, uznać należy, że stanowisko zajęte w tej uchwale jest aktualne również w realiach niniejszej sprawy.
Zasadną była zatem odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu z uwagi na brak jego zobowiązania do alimentacji wobec wujka.
Wskazać należy jednocześnie, że argumentacja skargi sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, zasadniczo nie odnosi się do istoty sporu. Pełnomocnik skarżącego przywołał twierdzenia, z którymi organy, poprzez swoje rozstrzygnięcia, w ogóle nie polemizowały. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę również nie znajduje powodu, by na gruncie tej sprawy poddawać w wątpliwość argumentację skargi, jakoby pojęcie "obowiązku alimentacyjnego" należało definiować w tożsamy sposób zarówno w kontekście art. 17 ust. 1 u.ś.r., jak i art. 16a ust. 1 u.ś.r. (przepis ten jest irrelewantny w sprawie, dotyczy specjalnego zasiłku opiekuńczego), że przepisy k.r.o. należy stosować w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne wprost (co też uczyniono), jak i to, że z katalogu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., ubiegających się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, należy wyłączyć osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności (jest to niekwestionowane, skarżący nie jest osobą niepełnosprawną).
Przywołanie przez pełnomocnika skarżącego wyroku w sprawie, w której ubiegający się o świadczenie pielęgnacyjne był bratem osoby niepełnosprawnej, nie ma znaczenia w kontekście wcześniejszego wywodu dotyczącego tego, na jakich osobach, zgodnie z k.r.o., spoczywa w ogóle obowiązek alimentacyjny (czy to w pierwszej, czy w dalszej kolejności). Faktyczna okoliczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym wujkiem sama w sobie nie stanowi podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, skoro skarżący nie jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Biorąc pod uwagę powyższe, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095). W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] października 2022 r. strony zostały pouczone o możliwości rozpoznania sprawy na rozprawie zdalnej pod warunkiem, że każda ze stron wyrazi na to zgodę i będzie dysponować warunkami technicznymi umożliwiającymi uczestnictwo w rozprawie zdalnej. Organ, będący stroną postępowania sądowego, nie odpowiedział na ww. wezwanie (nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy na rozprawie zdalnej). Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z [...] grudnia 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.