Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Wójt Gminy Ł. odmówił skarżącej W. W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem P. P.. W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji, przytoczył treść art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm., dalej powoływanej jako "u.ś.r.") i wskazał, że w sprawie nie zostały spełnione ustawowe wymagania do przyznania przedmiotowego świadczenia, bowiem matka osoby niepełnosprawnej posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.
Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa – tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1a u.ś.r., art. 2 i art. 71 Konstytucji RP oraz art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - i podnosząc, że literalna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. prowadzi do pozbawienia osób faktycznie sprawujących opiekę, a zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała, że przepisy u.ś.r. winny być odczytywane przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi. Podkreśliła przy tym, że pogląd ten znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego.
Ponadto Skarżąca zaznaczyła, że z uwagi na trudną sytuację rodzinną oraz konieczność stałej obecności w domu w celu opieki nad zamieszkującymi z nią bratem i rodzicami, musiała zrezygnować z pracy zarobkowej aby zapewnić im właściwą opiekę. Wskazała przy tym, że zarówno jej brat jak i ojciec mają orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, a matka posiadająca orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności jest osobą schorowaną, wymagającą stałej opieki i potrzebującą pomocy w codziennym funkcjonowaniu, co wyklucza możliwość sprawowania przez nią opieki nad chorym synem.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organy administracji publicznej nie są uprawnione do uznaniowego orzekania w sprawach prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a obowiązujące przepisy u.ś.r. wskazują ściśle określony katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, wraz ze wskazaniem kolejności korzystania z tego prawa – gdzie pierwszeństwo mają osoby spokrewnione w linii prostej, dopiero zaś po wystąpieniu obiektywnych przeszkód, które wyłączają opiekę osób w pierwszej kolejności zobowiązanych do alimentacji, przepisy te przewidują możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Organ II instancji wskazał jednocześnie, że jak wynika z akt sprawy - rodzice osoby wymagającej opieki żyją, przy czym ojciec legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, natomiast matka orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe.
Tym samym w ocenie SKO w sprawie nie została spełniona przesłanka pozwalająca na przyznanie Skarżącej wnioskowanego świadczenia, bowiem rodzice osoby wymagającej opieki nie legitymują się oboje orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję Skarżąca wniosła o jej uchylenie, podnosząc zarzuty tożsame z podniesionymi już na gruncie wniesionego w sprawie odwołania i zarzucając dodatkowo naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływanej jako "k.p.a.") w zw. z art. 32 ust. 2 u.ś.r. przez sprzeniewierzenie się zasadzie prawdy obiektywnej, niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niedokonanie oceny dowodów w oparciu o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła m.in., że w rzetelnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym zachodzi możliwość wykazania obiektywnego braku zdolności matki do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dorosłym dzieckiem.
Jednak, jak wskazała, organy obu instancji nie podjęły wszystkich możliwych działań w celu wyjaśnienia sprawy i nie wezwały formalnie Skarżącej do uzupełnienia czy uzasadnienia wniosku, gdzie Skarżąca miałaby możliwość dokładnego wyjaśnienia zaistniałej sytuacji faktycznej.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy podjęte w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji odpowiadają prawu i zasadnie orzekające organy odmówiły W. W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - co Skarżąca kwestionuje, wskazując w skardze przede wszystkim na poprzestanie przez organy na wykładni językowej normy zawartej w art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. i tym samym odmówienie przyznania jej wnioskowanego świadczenia w sytuacji, gdy jest ona jedyną osobą mogącą sprawować opiekę nad niepełnosprawnymi członkami rodziny a także na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, polegające na niepodjęciu wszystkich możliwych działań w celu dostatecznego wyjaśnienia sprawy. Organy obu instancji, uzasadniając wydane w sprawie decyzje, wskazały zaś, że w sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., bowiem matka Skarżącej legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.
Koniecznym w sprawie jest zatem rozstrzygnięcie tego, czy brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności żyjącego, pełnoletniego, niepozbawionego praw rodzicielskich rodzica osoby wymagającej opieki, w każdym przypadku eliminuje z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego rodzeństwo faktycznie sprawujące opiekę.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. I tak, zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu (pkt 1), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 2), osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (pkt 3), innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4) - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jak stanowi zaś ust. 1a tego samego artykułu, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jak wynika z akt sprawy, Skarżąca pismem z dnia [...] lipca 2020 r. (wpływ do organu [...] lipca 2020 r.) wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem P. P.. Do wniosku załączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Ś. zaliczające P. P. do znacznego stopnia niepełnosprawności, orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Ś. zaliczające E. P. (ojca Skarżącej) do znacznego stopnia niepełnosprawności oraz orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w T. zaliczające M. P. (matkę Skarżącej) do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności.
Ponadto w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. (k. 6 akt administracyjnych organu I instancji), stanowiącym objaśnienie do ww. wniosku, Skarżąca opisała szczegółowo swoją sytuacje rodzinną, podnosząc m.in., że od czerwca 2019 r. zamieszkuje ze swoimi starzejącymi się rodzicami oraz niepełnosprawnym bratem z uwagi na konieczność zapewnienia im opieki i w związku z tym zmuszona była zrezygnować z pracy zawodowej. Wyjaśniła przy tym, że jej brat jest osobą niepełnosprawną od urodzenia, ma zespół Downa, nie jest osobą samodzielną i wymaga stałej opieki, ojciec jest po udarze mózgu, wymaga pomocy w codziennych czynnościach, choruje na nadciśnienie, i z trudem się porusza, a matka choruje na zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa, ma problemy kardiologiczne, gastryczne, guz na nadnerczu oraz narastające problemy psychiczne. Ponadto zarówno rodzice, jak i brat pozostają pod opieką wielu lekarzy specjalistów, a z uwagi na ich niepełnosprawność nie są w stanie sami pojechać na żadną wizytę lekarską.
Sytuacja rodzinna W. W. w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy kształtuje się zatem w ten sposób, że Skarżąca jest osobą spokrewnioną w drugim stopniu linii bocznej względem osoby wymagającej opieki, a więc jest "inną osobą" w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Literalne brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 1 u.ś.r. wskazuje, że osoby inne niż spokrewnione w stopniu pierwszym z osobą wymagającą opieki mogą uzyskać świadczenie pielęgnacyjne wówczas, kiedy rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie jest kwestionowane w sprawie, że warunek ten nie został spełniony, bowiem niepełnosprawny P. P. ma matkę, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wbrew stanowisku organów nie jest to jednak dostatecznym powodem do odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, kiedy kwestionowana jest zdolność matki nielegitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności do faktycznej możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym znacznie synem i kiedy tak powstała kwestia sporna w sprawie nie została w jakikolwiek sposób wyjaśniona przez organy.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie pogląd wielokrotnie już wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi (zob. wyrok NSA z 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, z 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, z 12 maja 2017 r., I OSK 328/16, z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17, z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19 – dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query).
W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1359, dalej jako "k.r.o."). Nie można zatem pominąć treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym: "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji tylko w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).
W świetle powyższych rozważań uznać należało za w pełni usprawiedliwiony zarzut naruszenia w sprawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię, skutkującą przedwczesnym wykluczeniem siostry niepełnosprawnego wymagającego opieki, z kręgu osób upoważnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, zanim jeszcze ustalono czy istnieje obiektywna możliwość sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem przez matkę Skarżącej, która co prawda nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale – jak wskazała Skarżąca - jest schorowaną osobą w podeszłym wieku, która nie jest w stanie opiekować się synem.
Wskazać należy również, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, formalistyczna wykładnia omawianych przepisów mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad wymagającym opieki P. P.. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. W realiach niniejszej sprawy zarówno załączone orzeczenie lekarskie o zaliczeniu matki Skarżącej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, jak i załączony do wniosku o ustalenie prawa do wnioskowanego świadczenia opis sytuacji rodzinnej Skarżącej, jednoznacznie wskazują na to, że istnieją poważne wątpliwości co do możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem przez M. P..
Zauważyć też należy, że nawet jeżeli nie stała się ona osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym to nie jest wykluczone, że nie jest ona w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym synem w sposób dostateczny albo tak efektywny, w jaki robi to jego córka (skarżąca siostra niepełnosprawnego). Wszystkie te kwestie wymagają skrupulatnego zbadania w postępowaniu dowodowym, dopiero bowiem ich przesądzenie da podstawę do rozstrzygnięcia, czy matka Skarżącej jest osobą, która w pierwszej kolejności winna sprawować skuteczną opiekę nad niepełnosprawnym synem.
Zasadne okazały się także podniesione przez Skarżącą zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy winny bowiem jednoznacznie stwierdzić czy M. P. jest w stanie, przy uwzględnieniu jej wieku i stanu zdrowia, wykonywać opiekę wymaganą z uwagi na stan zdrowia jej niepełnosprawnego syna. Oceny tej należało zaś dokonać na podstawie przeprowadzonego uprzednio wywiadu środowiskowego, który przybliżyłby chociaż w jakimś stopniu sytuację rodzinną Skarżącej, stan zdrowia poszczególnych członków rodziny, jaki jest rozmiar koniecznej i świadczonej bratu Skarżącej opieki, a także pozwoliłby zweryfikować obiektywną możliwość sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem przez jego matkę – M. P.. Wprawdzie organy nie mają narzędzi do ustalenia i wypowiadania się w sposób szczegółowy o stanie zdrowia matki Skarżącej i wpływu tego stanu na możliwość sprawowania opieki nad synem, zwłaszcza w sytuacjach, w których nie sposób wyciągnąć właściwych wniosków bez specjalistycznej wiedzy medycznej.
Nie dotyczy to jednak okoliczności, które bez jakichkolwiek wątpliwości wskazują na faktyczną niemożność sprawowania opieki. Fakt, że nie w każdym wypadku, organy mogą powziąć pewność, że występuje właśnie taka obiektywna niemożność sprawowania omawianej opieki, nie może jednak usprawiedliwiać zaniechania przez nie próby dokonania ustaleń w omawianym zakresie i przedstawienia ich wyników w uzasadnieniu decyzji. Niemniej jednak organy w sprawie nie podjęły jakichkolwiek czynności w celu zweryfikowania okoliczności rozpatrywanej sprawy, w tym również nie przeprowadziły wywiadu środowiskowego w rodzinie Skarżącej, poprzestając jedynie na lakonicznym stwierdzeniu, że M. P. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i na tej tylko podstawie odmawiając Skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia.
Zauważyć należy jednocześnie, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. wprost stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w sytuacji rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Niezbędne jest zatem ustalenie czy w sprawie zachodzi związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (niepodejmowaniem przez niego pracy), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Organy winny zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu zweryfikowania obiektywnej zdolności Skarżącej do podjęcia zatrudnienia czy też wykonywania innej pracy zarobkowej oraz ustalenia czy osoba wymagająca opieki jest uzależniona od całodniowej obecności i opieki osoby wnioskującej o przedmiotowe świadczenie, i dlatego wnioskująca zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia lub pracy zarobkowej, by opiekę taką sprawować.
Nie można bowiem zapominać, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest wypłacane za samą opiekę, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku osób zobowiązanych alimentacyjnie, ale za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Reasumując, wskazać należy, że wydane w sprawie decyzje nie zostały poprzedzone wystarczającymi wyjaśnieniami we wskazanym wyżej zakresie, dlatego też należało je uznać za przedwczesne. Dopiero bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może stanowić podstawę podjęcia decyzji. Przy czym – co należy podkreślić - organy ponownie rozpatrując sprawę winny uwzględnić przede wszystkim to, że formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r., nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia czy też rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje "inna osoba" w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1939/18 oraz z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 829/16).
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II WSA w Bydgoszczy z 18 stycznia 2021 r., wydane na mocy art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 14 maja 2020r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1842 ze zm.).