Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] 2018 r. A. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] 2000 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic: [...] w [...] w części dotyczącej terenu odznaczonego symbolami [...] KZC oraz KD-Z[...]. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust.2 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Uzasadniając skargę strona wskazała, że w decyzji z dnia [...] 2016 r., [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projektu podziału nieruchomości nr ewid.[...], położonej w [...], w rejonie ul. [...], stanowiącej w ˝ własność skarżącej i w ˝ własność D. K.. W wyniku podziału wydzielono działki: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i dz. nr [...] o pow. [...] ha. Orzeczono również, że projektowana działka nr [...] oznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami [...] kZc, [...] KZc oraz KD-Z[...], stanowi teren dróg publicznych i przechodzi z mocy prawa na rzecz Powiatu Inowrocławskiego za odszkodowaniem w trybie art. 98 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazano, że projektowany podział ma na celu oddzielenie działki przeznaczonej w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonych uchwałami Rady Miasta z [...] 2000 r. nr [...] oraz z dnia [...] 2015 r. nr [...] pod ulice zbiorczą od terenu, dla którego Miasto nie posiada opracowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wydzielenie działki przeznaczonej w miejscowym planie pod zieleń urządzoną.
Jak zwróciła uwagę strona skarżąca, w kwestionowanej przez nią uchwale Rady Miasta [...] pominięto konieczność określenia kategorii projektowanej drogi. W związku z powyższym skarżąca została pozbawiona możliwości ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia postępowania o przyznanie odszkodowania za utraconą działkę drogową, która została wydzielona na mocy przywołanej wyżej decyzji.
Jak wywiodła skarżąca, w doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że przebieg i kategoria przyszłej drogi, o której mowa w art. 98 § 1 ustawy o drogach publicznych, winny wynikać z planu miejscowego, a w przypadku jego braku, z ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przebieg i kategoria drogi winny wynikać z aktu organu uprawnionego do wiążącego prawnie zaplanowanego przebiegu drogi i określenia jej kategorii.
W ocenie skarżącej, wskazanie w miejscowym planie klas dróg zamiast ich kategorii nie jest właściwe, bowiem to kategoria a nie klasa drogi decyduje o podmiocie będącym jej właścicielem. Skarżąca podniosła przy tym, że dopiero, gdy postanowienia planistyczne posługują się pojęciem kategorii drogi można mówić o istnieniu aktu prawnego umożliwiającego wskazanie, na jaki podmiot prawa publicznego przeszła własność drogi w wyniku wydania decyzji podziałowej. W ocenie skarżącej, kategoria drogi musi być określona w dacie wydawania decyzji o podziale, czego w kwestionowanej uchwale nie uwzględniono.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała nie narusza ani interesu prawnego ani uprawnień skarżącej. Jak zauważył bowiem organ w zaskarżonej uchwale żaden teren nie jest oznaczony symbolami [...] KZc oraz KD-Z[...]. Organ wyjaśnił, że od wejście w życie uchwały z dnia [...] 2015 r. nr [...] teren oznaczony w planie z 2000 r. jako [...] KZ[...] jest oznaczony jako KD-Z[...] i że w zaskarżonej uchwale wskazany symbol KD-Z1 nie występował. Powyższe oznacza zdaniem organu, że brak jest przedmiotu zaskarżenia, a interes prawny skarżącej nie mógł i nie został naruszony.
Organ stwierdził także, że skarżąca nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, gdyż nie doszło do naruszenie jej interesu faktycznego ani prawnego.
Z ostrożności procesowej organ wskazał również na argumentację przemawiającą za oddaleniem skargi podnosząc, że argument naruszenia art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami może mieć znaczenie w zaskarżeniu decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, a nie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy on bowiem konsekwencji wydzielenia działek pod drogi publiczne, tj. przejścia własności i odszkodowania, a nie zasad wydzielania działek pod te drogi. Organ wskazał też, że w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały brzmienie § 4 ust. 2 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie było inne i określenie klasy drogi, a nie jej kategorii nie mogło pozbawić skarżącej możliwości ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia postępowania o przyznanie odszkodowania za utraconą działkę drogową.
W dniu [...] 2019 r. na rozprawie pełnomocnik skarżącej oświadczył, że prostuje oznaczenie działki z [...] KZC na [...] KZC.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest skarga skarżących wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.). Przepis ten stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Nie budzi wątpliwości, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Pozostałe wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 cyt. ustawy także zostały spełnione, gdyż skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które zostało przesłane do organu. W przedmiotowej sprawie został również zachowany ustawowy, 60-dniowy termin do wniesienia skargi.
Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi, Sąd zobowiązany był również do sprawdzenia, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że naruszenie takie następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone prawo strony skarżącej, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, określanej dalej jako CBOSA). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę.
Odnosząc te rozważania do realiów niniejszej sprawy podnieść należy w pierwszej kolejności, że jak wynika z oświadczenia złożonego przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie, wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały, dotyczy części terenu oznaczonego w miejscowym planie symbolem [...] KZc, a nie [...] KZc i KZ-Z1 jak błędnie wskazano w skardze. Nie budzi w związku z tym wątpliwości Sądu, że kwestionowane zapisy dotyczą nieruchomości, której skarżąca jest współwłaścicielem, w związku z czym ma ona interes prawny w zaskarżeniu uchwały.
Sąd doszedł do przekonania, że kwestionowane zapisy miejscowego planu w sposób istotny naruszają interes prawny skarżącej jako współwłaściciela nieruchomości, której część przeznaczona została w planie pod ulicę zbiorczą, bez określenia kategorii drogi, co uniemożliwia stronie skarżącej zidentyfikowanie podmiotu zobowiązanego do wypłaty, na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odszkodowania za wywłaszczoną działkę.
Powyższe przesądza o dopuszczalności skargi, dlatego też Sąd uprawniony był do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.
W tym miejscu warto wspomnieć, iż naruszenie interesu prawnego lub prawa daje stronom prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej, nie oznacza automatycznego uwzględnienia skargi. Musi bowiem zostać wykazane, że naruszenie interesu prawnego skarżącego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 796/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").
Oceny, czy zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r, poz. 1302, ze zm.), sąd administracyjny winien był dokonać przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415) – tj. naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów, jak i art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym - sprzeczność z prawem, jeżeli naruszenie prawa jest istotne (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 3780/01; wyrok NSA z 12 września 2012 r. II OSK 1422/12)
W niniejsze sprawie skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisu § 4 ust. 2 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej uchwały, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne (ust. 1 cyt. przepisu).
Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne (ust. 2 cyt. przepisu).
Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. (ust. 3 cyt. przepisu).
Wskazać w tym miejscu należy, że definicję użytego w wyżej wskazanym przepisie terminu "droga publiczna" zawiera art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia przedmiotowego planu (Dz.U z 2000, Nr 71, poz. 838 ze zm.), zgodnie z którym drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.
Przepis art. 2 cyt. ustawy określa klasyfikację dróg publicznych o charakterze funkcjonalnym, dzieląc drogi publiczne na kategorie i funkcjonalno-technicznym, dzieląc te drogi na klasy. Przy czym należy wskazać, że podziałowi na kategorie dróg należy przypisać pierwszeństwo. Uwzględniając położenie drogi i podmiot będący jej właścicielem, zgodnie z art. 2 ust. 1, wyróżnia się 4 kategorie dróg publicznych:
- 1) drogi krajowe;
- 2) drogi wojewódzkie;
- 3) drogi powiatowe;
- 4) drogi gminne.
W zakresie podziału dróg publicznych na klasy ustawodawca odsyła do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane tj. do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430; ze zm.). Zgodnie z § 4 ust. tegoż rozporządzenia w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujące klasy dróg:
- 1) autostrady, oznaczone dalej symbolem "A",
- 2) ekspresowe, oznaczone dalej symbolem "S",
- 3) główne ruchu przyspieszonego, oznaczone dalej symbolem "GP",
- 4) główne, oznaczone dalej symbolem "G",
- 5) zbiorcze, oznaczone dalej symbolem "Z",
- 6) lokalne, oznaczone dalej symbolem "L",
- 7) dojazdowe, oznaczone dalej symbolem "D".
W ust. 2 omawianego przepisu wskazano natomiast, że drogi zaliczone do jednej z kategorii, w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające następującym klasom dróg:
- 1) drogi krajowe - klasy A, S, GP i wyjątkowo klasy G,
- 2) drogi wojewódzkie - klasy G, Z i wyjątkowo klasy GP,
- 3) drogi powiatowe - klasy G, Z i wyjątkowo klasy L,
- 4) drogi gminne - klasy L, D i wyjątkowo klasy Z. W świetle brzmienia przepisów art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o tym, który z podmiotów wymienionych w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nabędzie prawo własności działek gruntu decydują zapisy planu miejscowego lub w przypadku jego braku decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe oznacza, że w planie miejscowy powinno być precyzyjnie wskazane, czy planowana na danym terenie inwestycja drogowa dotyczyć będzie drogi powiatowej, wojewódzkiej czy krajowej. Takie ustalenia winny być jednoznaczne wobec konsekwencji związanych z przewłaszczeniem wydzielonego pod drogi gruntu i obowiązku wypłaty z tego tytułu odszkodowania. Znaczenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można bowiem domniemywać.
Wskazać należy, że z przepisów art. 2 a ustawy o drogach publicznych w zw. z cyt. wyżej § 4 rozporządzenia, wynika, że na to, jaki podmiot będzie właścicielem drogi wskazuje przypisana tej drodze kategoria. W przedmiotowej zaś sprawie, w kwestionowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dla terenu oznaczonego symbolem [...] KZc, na którym znajduje się część działki będącej współwłasnością skarżącej, zamiast kategorii drogi oznaczono jedynie jej klasę – klasa zbiorcza (Z), która zgodnie z przywołaną wyżej treścią przepisu § 4 ust.2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (w brzmieniu z daty podjęcia kwestionowanej uchwały) może być zarówno drogą powiatową, gminną jak i wojewódzką.
Niewątpliwie powyższe zapisy planu utrudniają lub wręcz uniemożliwiają skarżącej, jako współwłaścicielowi działki przeznaczonej pod drogę publiczną, uzyskanie odszkodowania za utraconą działkę drogową, z uwagi na problem z identyfikacją podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania.
W ocenie Sądu taki nieprawidłowy zapis planu budzący wątpliwości interpretacyjne stanowi o istotnym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności planu w części obejmującej teren oznaczony symbolem [...] KZc, o czym Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów w kwocie 780 zł, na którą to kwotę składa się uiszczona opłata sądowa w wysokości 300 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym, w wysokości 480 zł ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).