Uzasadnienie
Dnia [...] marca 2015 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. I. dla pięciu terenów położonych w rejonach ulic: M. J. P., J. K., Gen. [...] K., J. J. i M. W., Ś. D. i M. I., W., W. [...] i linii kolejowej H. N. – G., Budowlanej, S. i linii kolejowej H. N. – G. oraz ul. [...].
Pismem z [...] sierpnia 2018 r. A. B. wniosła skargę na ww. uchwałę Rady Miasta w zakresie załącznika graficznego do tej uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej "u.p.z.p."), art. 21 Konstytucji RP – zasady ochrony własności oraz naruszenie aktów prawa miejscowego tj. postanowień uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] września 2000 r., ostatecznej decyzji Prezydenta M. I. z [...] lutego 2014 r. [...] oraz prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w I. sygn. akt [...] z [...] listopada 2014 r., co spowodowało naruszenie prawa własności skarżącej wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie jej załącznika graficznego.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jest właścicielem i współwłaścicielem nieruchomości położonej w I. przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w I. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Jest ona położona na obszarze objętym zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oznaczonym symbolem 1 MN.
Skarżąca podniosła, że oznaczenie graficzne tej działki jest błędne, gdyż pozostaje w sprzeczności z graficznym oznaczeniem terenu wynikającym z uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] września 2000 r. oznaczonego symbolem 34 MN. Sprzeczność ta powoduje niejasny stan prawny nieruchomości, co jest niezgodne z zasadą rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych wynikających z ogólnych zasad ukształtowanych na gruncie postępowania administracyjnego. Ponadto wpływa to negatywnie na sytuację prawną skarżącej, ograniczając jej uprawienia związane z prawem własności, w szczególności co do możliwości dysponowania nieruchomością. W związku z tym skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skarżąca podniosła także, że w trakcie postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji podziałowej z [...] lutego 2014 r. Prezydent M. I. stwierdził zgodność projektowanego podziału nieruchomości położonej w I. w rejonie ul. [...], polegającego na podziale działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] stanowiącej własność skarżącej oraz D. K., m.in. na projektowane działki nr [...] i [...]. Orzeczono, że projektowany podział jest zgodny z uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [...] września 2000 r. Wyżej wskazanym postanowieniem z [...] października 2014 r. Sąd Rejonowy w I. zniósł częściowo współwłasność i skarżąca stała się właścicielem działek nr [...] i [...], natomiast D. K. – działek nr [...] i [...]. Skarżąca podniosła, że orzekając o zgodności projektowanego podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Prezydent pominął, że załącznik graficzny do uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. pozostaje w sprzeczności z załącznikiem graficznym do uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] września 2000 r.
Skarżąca wskazała, że załącznik graficzny do uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] września 2000 r. przewidywał dla terenu oznaczonego symbolem 34 MN prosty i równy podział znajdujących się na nim działek, które w wyniku ww. decyzji podziałowej uzyskały numery [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Natomiast załącznik graficzny do uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. zmienił poprzednie oznaczenie dla wskazanego terenu z symbolu 34 MN na symbol 1 MN, wprowadzając odmienny podział działek znajdujący się na wskazanym terenie. Skarżąca podniosła, że zaskarżona uchwała, przewidująca nierówny podział działek położonych na terenie oznaczonym symbolem 1 MN ogranicza przysługujące jej prawo własności poprzez nieuzasadniony podział i uszczuplenie terenu na skutek nowego wytyczenia linii rozdzielających działki projektowanego terenu oznaczonego symbolem 1 MN.
W związku z tym doszło do naruszenia zasady ochrony własności wyrażonej w art. 21 Konstytucji RP oraz do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. który stanowi, że przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności i potrzeby interesu publicznego. Potrzebą interesu publicznego jest m.in. pewność prawa. Zdaniem skarżącej zaskarżona uchwała natomiast sprawia, że mamy do czynienia z sytuacją niepewności stanu faktycznego, a w konsekwencji również niepewnością prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie.
Organ podniósł, że ani w dacie wezwania przez skarżącą do usunięcia naruszenia prawa ani w dacie wniesienia skargi nie doszło do naruszenia jej interesów – ani faktycznych ani prawnych.
Organ podkreślił, że zaskarżona część (załącznik nr [...]) uchwały Rady Miasta z [...] marca 2015 r., nie wywołuje z chwilą wejścia w życie, z powodów wskazanych przez skarżącą, stanu zagrożenia dla czyichkolwiek interesów prawnych lub uprawnień, a nie tylko potencjalnych interesów skarżącej. Wbrew twierdzeniu skarżącej nie zachodzi sprzeczność pomiędzy oznaczeniami graficznymi terenu zaskarżonej uchwały (1 MN) a oznaczeniami planu zagospodarowania przestrzennego w uchwale z [...] września 2000 r. (34 MN). W § 48 zaskarżonej uchwały (z dnia [...] marca 2015 r.) Rada Miejska postanowiła, że "w granicach objętych załącznikiem nr [...] do uchwały traci moc uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia [...] września 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic: [...] [...] i Rąbińskiej w I. (Dz. Urz. [...]. K. P. z 2001 r. Nr [...] poz. 306 z 2009 r., Nr [...] poz. 487 i Nr [...] poz. 2590 z 2013 r. poz. 46 oraz z 2014 poz. 1479)".
Aktualnie zatem dla przedmiotowego terenu obowiązują wyłącznie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego zaskarżoną uchwałą. Potwierdza to również treść przepisu art. 34 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu.
Zdaniem organu nie została ograniczona możliwość wykonywania przez skarżącą prawa własności ze względu na wskazane zarówno w obowiązującym jak też poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego linie podziału działek. Linie te mają charakter wyłącznie orientacyjny. W poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego (z 2000 r.) propozycja podziału przewidywała realizację 8 działek budowlanych. Natomiast zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przewidziano realizację 7 działek. Faktycznie realizowane podziały tych nieruchomości mogą być jednak dokonywane w sposób inny niż przedstawiony w załączniku graficznym do uchwały, przy uwzględnieniu przepisów odrębnych.
Organ podkreślił, że jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...] decyzja Prezydenta M. I. z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości została wykonana i w księdze wieczystej został ujawniony podział nieruchomości stanowiącej własność i współwłasność skarżącej. Zatem już choćby z samej rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych można wywieść, że w odniesieniu do tych nieruchomości nie można mówić o niejasnym stanie prawnym nieruchomości czy też istniejącej niepewności prawnej co do faktycznego podziału terenu.
Organ zwrócił uwagę, że skarżąca nie wskazała, na czym miałoby polegać naruszenie przez zaskarżoną uchwałę postanowienia Sądu Rejonowego w I. z [...] listopada 2014 r. Ponadto, ponieważ skarga została wniesiona na uchwałę Rady Miasta, nie zaś na decyzję Prezydenta M. I. z [...] lutego 2014 r. – zarzuty w tym przedmiocie nie mają uzasadnienia.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącej wskazał na zmianę przeznaczenia terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej z MN na drogę KDW1. Pełnomocnik organu przedstawił natomiast kopię mapy z nałożonymi liniami planu z 2000 r. i z 2015r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Na wstępie należy zaznaczyć, że zaskarżona uchwała zawiera pięć załączników graficznych. Jak wynika z załączonych do skargi dokumentów oraz wypowiedzi stron na rozprawie, skarga w istocie kwestionuje treść tylko jednego z owych załączników tj. załącznika nr [...], który stanowi rysunek planu obejmujący rejon ul. [...], [...] [...] i linii kolejowej H. N. – G. (por. rozdział 5 zaskarżonej uchwały).
Rozpatrując sprawę w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii odrzucenia skargi.
Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przytoczony przepis dopuszczalność skargi na uchwałę organu gminy uzależnia zatem od wykazania przez skarżącego, że kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Oznacza to, że osoba skarżąca uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną.
Co więcej zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Niespełnienie tej przesłanki winno skutkować odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.). W przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowane, że skarżąca dysponuje prawem własności nieruchomości, która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] września 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic: [...] [...] i Rąbińskiej w I. oznaczona była symbolem 34 MN. Jak wynika z przedstawionego na rozprawie dokumentu tj. kopii mapy terenu objętego załącznikiem nr [...] do zaskarżonej uchwały (z [...] marca 2015 r.), na której naniesiono m.in. linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, obecnie jest to teren, który w większości objęty jest symbolem 1 MN, a w części - symbolem KDW1.
Symbol MN zarówno w planie zagospodarowania przestrzennego z roku 2000 r. (§ 4 ust. 1 pkt 2 uchwały z dnia [...] września 2000 r.) jak też w zaskarżonym planie z 2015 r. (§ 27 pkt 1 uchwały z dnia [...] marca 2015 r.) oznaczał zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Natomiast symbol KDW oznacza drogę wewnętrzną (§ 27 pkt 8 uchwały z dnia [...] marca 2015 r.) Z porównania rysunku planu z 2000 r. i 2015 r. wynika, że część nieruchomości, która według planu zagospodarowania przestrzennego z roku 2000 była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, według zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego z roku 2015 r. została przeznaczona pod drogę wewnętrzną. Jak wynika z rysunku stanowiącego załącznik nr [...] do zaskarżonej uchwały nastąpiło to w celu wydzielenia tzw. trójkąta bezpieczeństwa przy skrzyżowaniu dróg oznaczonych jako KDW1 i KD-L1. Skoro zatem na mocy zaskarżonej uchwały zmieniono przeznaczenie części ww. nieruchomości poprzez wyeliminowanie możliwości realizacji na części terenu nieruchomości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, uznać należy, że naruszono w ten sposób interes prawny skarżącego mający swe źródło w art. 21 Konstytucji RP oraz przepisach prawa cywilnego. W konsekwencji należało uznać, że w niniejszej sprawie spełniona jest określona w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesłanka warunkująca dopuszczalność skargi.
Możliwe wobec tego jest przejście do oceny legalności zaskarżonego planu zagospodarowania, która to ocena nie dokonuje się na podstawie kryterium określonym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ale na podstawie kryteriów określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Skarżąca jako przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały (w części stanowiącej załącznik graficzny) wskazuje okoliczność, że w zaskarżonej uchwale w ramach terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową (1 MN) dokonano wyznaczenia granic działek przeznaczonych pod zabudowę w inny sposób, niż przewidywał to plan zagospodarowania przestrzennego z roku 2000 odnośnie terenu opisanego jako 34 MN (pomiędzy terenem opisanym jako 010KLc a terenem 031Kxc). Mianowicie plan zagospodarowania przestrzennego z 2000 r. liniami opisanymi jako "linie podziału wewnętrznego terenu o tym samym sposobie użytkowania – orientacyjne" wyznaczał 8 "działek" (por. k. 29 akt sądowych).
Natomiast zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego w tej części terenu oznaczonego 1MN, który odpowiada terenowi 34 MN w planie z 2000 r. liniami opisanymi jako "linie rozgraniczające teren o tym samym sposobie zagospodarowania – orientacyjne" wydziela 7 "działek".
Istotne jest, że w § 26 zaskarżonej uchwały określającym, które z elementów uwidocznionych na rysunku planu stanowiącego załącznik nr 3 są obowiązującymi – nie jest wymieniony element opisany jako "linie rozgraniczające teren o tym samym sposobie zagospodarowania – orientacyjne". Zgodnie z ww. § 26 zaskarżonej uchwały "Na rysunku planu dla załącznika nr 3 obowiązują:
- 1) granica obszaru objętego planem;
- 2) linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;
- 3) nieprzekraczalne linie zabudowy;
- 4) symbole identyfikujące tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania."
Wyznaczenie w zaskarżonej uchwale 7 "działek" przez "linie rozgraniczające teren o tym samym sposobie zagospodarowania – orientacyjne" nie ma zatem skutków prawnych, w szczególności w żaden sposób nie ogranicza praw własności nieruchomości położonych na obszarze opisanym w załączniku graficznym nr 3 do zaskarżonej uchwały jako 1MN. Wyznaczenie takich orientacyjnych linii, z wyraźnym zaznaczeniem w tekście planu zagospodarowania przestrzennego, że nie są one liniami obowiązującymi, tj. że nie są to znaki graficzne oznaczające bezwzględny nakaz uwzględnienia ich w rozstrzygnięciach podejmowanych na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego – nie można uznać za istotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., które pociągałoby stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Brak obowiązującego charakteru ww. linii, a tym samym wpływu tego rodzaju unormowania na treść prawa własności nieruchomości znajdujących się w obrębie terenu oznaczonego jako 1 MN oznacza, że wbrew zarzutom skargi nie doszło w przedmiotowym przypadku do naruszenia przepisów prawa tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. oraz art. 21 Konstytucji RP.
Nie doszło także do naruszenia przepisów aktu prawa miejscowego tj. wskazanej przez skarżącą uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] września 2000 r., w tym przez oznaczenie przedmiotowego terenu innym symbolem (w uchwale z roku 2000 symbol "34MN", w zaskarżonej uchwale symbol "1MN"). Słusznie wskazał organ, że zarówno z przepisu ustawowego tj. art. 34 ust. 1 u.p.z.p., jak też z treści § 48 zaskarżonej uchwały wynika, że ustalenia poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (z 2000 r.) utraciły moc w części, w jakiej odnoszą się do terenu objętego zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego (z roku 2015). Nie mamy zatem do czynienia z dwoma równocześnie obowiązującymi przepisami prawa, które w sposób sprzeczny normują prawo własności nieruchomości w obrębie terenu opisanego w zaskarżonej uchwale jako 1 MN. Przepisy planu zagospodarowania przestrzennego z roku 2000 utraciły moc w powyższym zakresie.
Nie można ponadto stwierdzić nieważności ustaleń zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego - aktu prawa miejscowego z tego względu, że naruszają one wskazane w skardze rozstrzygnięcia o charakterze konkretnym i indywidualnym tj. decyzję Prezydenta M. I. z [...] lutego 2014 r. [...] oraz prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w I. sygn. akt [...] z [...] listopada 2014 r. Z określonych w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika zasada, że plan nie może ukształtować treści prawa własności nieruchomości objętych granicami planu w inny sposób, niż uczyniły to indywidualne rozstrzygnięcia wydane przed uchwaleniem planu.
Co więcej – jak wynika z wcześniejszych rozważań Sądu – w zakresie dotyczącym "linii rozgraniczających teren o tym samym sposobie zagospodarowania – orientacyjnych", w związku z charakterem owego znaku graficznego do takiego odmiennego ukształtowania przysługującej skarżącej prawa własności nieruchomości nie doszło.
Słusznie także podniósł organ w odpowiedzi na skargę, że skoro skarga odnosi się do uchwały Rady Miasta, to za zasadnością takiej skargi nie mogą przemawiać wadliwości innego aktu tj. decyzji Prezydenta M. I. z [...] lutego 2014 r. Zarzuty odnośnie decyzji Prezydenta M. I. mogą być podnoszone w skardze skierowanej przeciwko tej właśnie decyzji.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.