Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] Prezydent Miasta W. odmówił przyznania E. K. (dalej określana jako "Skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem matka Skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we W., z którego wynika, że nie można ustalić daty niepełnosprawności. W dniu wydania powołanego orzeczenia ww. miała 70 lat. Niepełnosprawność nie powstała zatem w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto matka Skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej od powyższego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzja z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że matka Skarżącej jest mężatką, przy czym jej mąż legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Kolegium wyjaśniło, że z literalnego brzmienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że zawsze, jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. W związku z powyższym w ocenie organu w rozpoznawanej sprawie zachodzi negatywna przesłanka umożliwiająca przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium dodało, że organ I instancji wadliwie zastosował art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucji z 21.10.2014 r. w sprawie o sygn. akt K 38/13, przy czym wadliwość ta nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję Skarżąca zarzuciła organowi, że oparł rozstrzygnięcie na wykładni językowej art. 17 ust. 5 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, która prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego i ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć i pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami prawnymi. Stosując tę wykładnię, Kolegium wykluczyło ją z grona osób upoważnionych do świadczenia, mimo że opiekuje się dwoma osobami niepełnosprawnymi. Skarżąca powołała się na prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że przepis art. 17 ust. 5 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego, w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nie legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Skarżąca w związku z tym podniosła, że stan zdrowia jej ojca uniemożliwia mu sprawowanie opieki nad matką, w związku z czym świadczenie pielęgnacyjne jej przysługuje.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej powoływana jako jako "u.ś.r.").
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przy czym stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zaznaczyć należy również, że stosownie do zapisów ust. 5 tego samego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in. wtedy, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 2 lit. a). Jak wskazano zaś w art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, na wstępie należy podkreślić, że Sąd - z uwagi na treść wyroku TK z 21.10.2014 r., sygn. akt K 38/13, uznającego art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - w całości podziela stanowisko organu II instancji wyrażone w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w pełni zgadza się z tym, że przepis ten nie mógł stanowić podstawy do odmowy wnioskowanego świadczenia w przedmiotowej sprawie.
Prawidłowe jest również stanowisko organu II instancji, że pomimo powyższego uchybienia zawartego w decyzji organu I instancji brak było podstaw do jej uchylenia, ponieważ odmowa przyznania Skarżącej przedmiotowego świadczenia uzasadniona była z innych przyczyn. Zaistniała bowiem negatywna przesłanka do przyznania tego świadczenia określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
Wskazać należy, że z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W tym miejscu warto podkreślić, że na tle przywołanego art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwie linie co do interpretacji uregulowanej w nim negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Rozbieżności interpretacyjne rozstrzygnięto ostatecznie uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.11.2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, w której stwierdzono, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). W uzasadnieniu tej uchwały NSA wywiódł, że pojęcie "orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności", jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym, wymagającym odwołania się do zasad języka "powszechnego".
Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573, ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza więc legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. NSA zaznaczył, że być może, w przypadku analizowanych regulacji dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, przyjęte aktualnie rozwiązanie regulujące kolejność dostępu poszczególnych osób do świadczenia, nie jest optymalne z punktu widzenia interesów świadczeniobiorców, jednak podkreślił, że rozwiązanie to, ustalone w oparciu o brzmienie nadane w ustawie przez prawodawcę, nie narusza standardów konstytucyjnych.
Rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczyły rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale wynikały z odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych. W ocenie NSA, wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z konstytucyjnego obowiązku ochrony rodziny, o czym świadczy katalog pozostałych świadczeń opiekuńczych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest też sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej.
Sąd, rozpatrując niniejszą sprawę, związany był stanowiskiem NSA wyrażonym w powyższej uchwale. Mając zatem na uwadze, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (jest on osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym), stwierdzić należy, że organy obu instancji zasadnie odmówiły przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych.
W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 14.12.2023 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.