Uzasadnienie
Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł skargę na uchwałę Nr XXIII/176/2020 Rady Gminy Jeżewo z dnia 18 czerwca 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu ewidencyjnego Buczek, gmina Jeżewo, zarzucając naruszenie przepisów w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:
- - art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej powoływana jako upzp);
- - art. 15 ust. 1 upzp oraz art. 2 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161);
- - art. 15 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 37a upzp oraz -art. 15 ust. 2 i ust. 3 upzp.
Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części, tj. § 5 ust. 1 pkt 6 lit. d, § 10, § 11 ust. 2 pkt 2, § 15 ust. 2 pkt 4 lit. b oraz lit. c uchwały oraz załącznika nr 1 (arkusz nr 1) do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 24PE.
W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Rada Gminy Jeżewo w § 10 ust. 3 pkt 7 zaskarżonej uchwały określiła dla terenu oznaczonego symbolem 24PE (teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz elektroenergetyki - bioelektrownia gazowa) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu. Określony przez Radę Gminy powyższy wskaźnik nie odpowiada regulacji ustawowej, bowiem brak jest podstaw do utożsamiania pojęcia "działka budowlana" z pojęciem terenu.
Żaden przepis rangi ustawowej nie dał kompetencji radzie gminy, aby w ramach przepisów aktu prawa miejscowego, którym jest przedmiotowa uchwała, stosował dowolnie, przepisy obowiązujących przepisów prawa określających sposób określenia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, gdyż wynika to z powołanych wyżej przepisów upzp. Zatem, Rada Gminy nie była uprawniona do odmiennego unormowania czy też doprecyzowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu ustalania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, skoro ustawodawca uczynił to w przepisach rangi ustawowej. Wskazany wyżej przepis uchwały stanowi bowiem nie tylko niezgodną z prawem modyfikację przepisów rangi ustawowej, lecz również w sposób nieuprawniony rozszerza kompetencję organu stanowiącego gminy.
W konsekwencji Skarżący podkreślił, że Rada Gminy nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego poprzez określenie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu, przez co naruszyła w sposób rażący art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji.
Dalej Skarżący wskazał, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem (art. 15 ust. 1 zd. pierwsze upzp). Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp, w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W § 11 ust. 2 pkt 2 przedmiotowej uchwały Rada Gminy dla terenów oznaczonych symbolami: 58R, 59R, 60R, 61R, 62R, 63R, 64R, 65R, 66R, 67R, 68R, 69R, 70R (tereny rolnicze) ustaliła zakaz lokalizacji obiektów budowlanych z zachowaniem przepisów odrębnych, co w ocenie organu nadzoru wykracza poza zakres władztwa planistycznego gminy.
Kompetencja organów gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego wyznaczona jest przepisami ustawowymi zarówno co do podstaw, jak i granic przedmiotowych regulacji. Gmina uprawniona jest w zakresie przyznanych jej kompetencji do władczego i samodzielnego określania przeznaczenia terenów oraz warunków ich zagospodarowania. Obowiązujące przepisy prawa nie zezwalają gminie na dowolność zawartych w planie miejscowym ustaleń. W swoich działaniach gmina jest ograniczona przez przepisy Konstytucji oraz aktów rangi ustawowej, w tym zwłaszcza upzp.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi są m.in. grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Nie można więc oddzielać produkcji rolnej od urządzeń tej produkcji służącym, a za takie urządzenia ustawodawca uważa budownictwo gospodarcze i zagrodowe. W ocenie organu nadzoru, chcąc ograniczyć prawo właściciela nieruchomości do podjęcia na niej określonej zabudowy lub jej zabudowy w ogóle, nie wystarczy powołanie się na to, że teren według przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego jest gruntem rolnym, ale konieczne jest wykazanie powodów wprowadzenia tak dalekiego ograniczenia prawa własności, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca. Powołanie się na sam fakt, że nieruchomość stanowi grunt rolny, uznane być musi za niewystarczające.
Zabudowa zagrodowa bowiem nie zmienia przeznaczenia gruntów, które pozostają gruntami rolnymi służącymi bezpośrednio celom produkcji rolniczej. Podobne stanowisko zajął NSA w uchwale 5 sędziów NSA z 11.05.1998 r., OPK 40/97, który stwierdził, że ustalenie przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako gruntu rolnego nie oznacza samo przez się zakazu takiej jego zabudowy, która nie zmienia jego przeznaczenia. Zakaz takiej zabudowy musiałby wynikać ze szczególnych warunków zagospodarowania takiego terenu określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z analizy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Jeżewo (uchwalonego uchwałą nr XIV/103/2012 Rady Gminy Jeżewo z 28 marca 2012 r.) nie wynika, że w studium wyznaczono tereny rolnicze jako tereny wyłączone z zabudowy.
Ponadto należy mieć na uwadze przepis art. 6 upzp, który zapewnia każdemu, kto ma tytuł prawny do gruntu, prawo swobodnego jego zagospodarowania. Prawo to może być ograniczone tylko poprzez ustawę i chroniony prawem interes publiczny oraz osób trzecich. Ustalenie w planie zakazu zabudowy na terenach użytków rolnych bez uzasadnionej przyczyny stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wojewoda podniósł, że Rada Gminy w § 15 ust. 2 pkt 4 lit. b przedmiotowej uchwały dla terenu oznaczonego symbolem 25ZP/ZC (teren zieleni parkowej /cmentarz nieczynny) w ramach zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wprowadziła następujący zapis, cyt. "dla cmentarza ewangelickiego ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków ustala się (...) zakaz wtórnych podziałów geodezyjnych niezgodnych z historyczną parcelacją". W ocenie organu nadzoru wskazany zapis uchwały sprowadza się do określenia zasad podziałów nieruchomości, a dokładniej do ograniczenia możliwości dokonywania podziałów nieruchomości na obszarze objętym planem. Powołany zapis uchwały wykracza poza zakres tzw. "władztwa planistycznego gminy". Żaden, bowiem przepis prawa nie upoważnia rady gminy do zawierania w planie miejscowym zakazów dokonywania podziałów geodezyjnych nieruchomości. Postępowanie scaleniowo - podziałowe i podziałowe zostało unormowane w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Warunki przeprowadzenia procedury scalenia i podziału określa art. 102 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomości, zgodnie z którym gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, a szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. Scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający, z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem.
Z kolei w § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) określono, że wniosek o podział nieruchomości składa się do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Z przepisu tego nie można wywodzić uprawnienia dla rady gminy do określenia w planie miejscowym możliwych przekształceń nieruchomości, w tym dotyczących parametrów nowych działek. Stanowi on bowiem o kompetencji wójta w sprawach zatwierdzenia projektów podziałów działek. Plan miejscowy nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym.
Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest zatem częścią procedury rozgraniczania, a jego rola w dokonywaniu podziału działek jest ograniczona do określania przeznaczenia części terytorium gminy. Upzp w odniesieniu do zasad podziału nieruchomości upoważnia radę gminy w art. 15 ust. 3 pkt 10 wyłącznie do określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych.
Rada Gminy Jeżewo w § 15 ust. 2 pkt 4 lit. c zaskarżonej uchwały dla terenu oznaczonego symbolem 25ZP/ZC (teren zieleni parkowej/cmentarz nieczynny), w ramach zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wprowadziła następujący zapis cyt. "dla cmentarza ewangelickiego ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków ustala się (...) nakaz zachowania i konserwacji ewentualnie zachowanych historycznych obiektów małej architektury, np. bram, ogrodzeń, nagrobków, krzyży, itp.". Skarżący wskazał, że art. 37a upzp, w brzmieniu ustalonym przez ustawę z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774, zwaną dalej "ustawą krajobrazową") stanowi, że rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.
Ponadto organ ten może w ww. uchwale ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów. Zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa wskazują jednoznacznie, że uchwała, o której mowa w tym przepisie, to uchwała inna niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Art. 37a upzp został dodany po przepisach odnoszących się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń mogą zostać ustanowione wyłącznie w oparciu o procedurę uregulowaną w art. 37a-37e upzp.
Skarżący podkreślił, że art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp w brzmieniu obowiązującym do 11 września 2015 r. dopuszczał możliwość ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego postanowień dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Na podstawie art. 7 pkt 3 lit. b ustawy krajobrazowej przepis ten został przez ustawodawcę uchylony. Zasady dotyczące reguł i warunków sytuowania np. obiektów małej architektury mogą być ustalane, ale wyłącznie w drodze odrębnej - podjętej w oparciu m.in. o przepisy art. 37a upzp - uchwały.
Mając na uwadze powyższe, fragment zaskarżonej uchwały został podjęty bez podstawy prawnej z racji uchylenia art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp i wykracza poza materię, która może być regulowana planem miejscowym, pozostając w sprzeczności z art. 37a upzp.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Organ wskazał, że § 5 ust. 1 pkt 6 lit. d oraz § 10 odnoszą się do terenu obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz elektroenergetyki (bioelektrownia gazowa), oznaczonego symbolem 24PE. W § 10 ust. 3 pkt 7 uchwały określono wymagany udział powierzchni biologicznie czynnej jako "minimum 40% powierzchni terenu" do pozostawienia w postaci ekologicznie czynnej, niezabudowanej i nieutwardzonej, ze względu na uwarunkowania własnościowe terenu oznaczonego symbolem 24PE. Jest to teren przeznaczony pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny oraz elektroenergetykę, na którym funkcjonuje już bioelektrownia gazowa.
Naruszony w ocenie organu skarżącego art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp jako obowiązkowe ustalenie miejscowego planu wskazuje "minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej". W przypadku określenia parametru, jakim jest powierzchnia biologicznie czynna, dopuszczono stosowanie odniesienia zarówno do działki jak i terenu. Jest to zapis uszczegółowiający ustawę, a nie pozostający z nią w sprzeczności. Taką wykładnią przepisu kierowano się przy sporządzaniu miejscowego planu. Przytoczone rozporządzenie jest aktem wykonawczym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, akt niższej rangi, nie pozostaje w sprzeczności. W przypadku terenu 24PE za stosowne uznano określenie udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do całego terenu. Grunty wchodzące w granice tego terenu należą do jednego właściciela, a w związku ze specyficznym, szczególnym rodzajem prowadzonej działalności korzystniejsze było ustalenie udziału powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do całego terenu, którym włada inwestor, aniżeli działek budowlanych.
Na poszczególnych działkach występują inne elementy zagospodarowania, będące elementami instalacji technologicznych, przy czym jedna z nich obecnie jest niemal w całości zagospodarowana i utwardzona, a na innych występują jeszcze znaczne rezerwy terenowe. W takich wypadkach ustalanie wskaźników w stosunku do całego terenu, co do którego inwestor ma tytuł prawny, ułatwia kształtowanie ładu przestrzennego. Dla działek objętych ustaleniami terenu 24PE funkcja jest wyraźnie określona, podobnie jak zasady kształtowania zabudowy. Na działkach budowlanych możliwość powstania nowych inwestycji została znacznie ograniczona ze względu na uciążliwość funkcjonowania bioelektrowni i infrastruktury towarzyszącej. Ustalone nieprzekraczalne linie zabudowy praktycznie wykluczają możliwość realizowania jakiejkolwiek zabudowy, ponieważ są tożsame z konturami istniejących budynków.
W związku z tym nie dopuszcza się na terenie, jako całości, lokalizowania nowej zabudowy kubaturowej, placów, parkingów, zbiorników ziemnych czy magazynów, które mogłyby zwiększyć uciążliwość zakładu dla środowiska.
Odnośnie § 11 ust. 2 pkt 2 uchwały organ stwierdził, że zgodnie z nim na terenach rolniczych "obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, z zachowaniem przepisów odrębnych". Zapis § 11 tejże uchwały w ust. 2 pkt 1 dopuszcza "wyłącznie rolnicze użytkowanie terenu". Wynikało to z potrzeby doprecyzowania możliwości użytkowania terenów rolniczych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Kolejne punkty art. 2 tej ustawy wskazują, że gruntami rolnymi są również grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu czy też grunty pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku.
Taka interpretacja terenów rolniczych wyznaczonych w miejscowym planie - jako gruntów rolnych, nie wyklucza możliwości lokalizacji w ich obrębie zabudowy. Na etapie wyłożenia projektu miejscowego planu do publicznego wglądu pojawiły się uwagi co do rozbieżności ustaleń dokumentu dotyczących właśnie terenów rolnych z kwestią użytkowania rolniczego, jako realizacji na gruntach rolnych zabudowy służącej produkcji rolnej. Intencją organu sporządzającego miejscowy plan było pozostawienie terenów rolniczych wyłącznie jako gruntów podlegających uprawie roli, bez możliwości lokalizowania jakiejkolwiek zabudowy. W tym celu, aby rozwiać zgłaszane wątpliwości, przed ponownym wyłożeniem do publicznego wglądu w projekcie miejscowego planu wprowadzono właśnie § 11 ust. 2 pkt 2. Ustalony zakaz lokalizacji obiektów budowlanych odnosi się do art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który to za obiekt budowlany uznaje "budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych".
Przytoczenie takiego zapisu miało na celu kompleksowe rozwiązanie kwestii zakazu wprowadzania jakichkolwiek obiektów, ponieważ pojęcie "obiekt budowlany" w świetle Prawa budowlanego jest pojęciem szerszym aniżeli "budynek" czy "budowla".
Odnośnie § 15 ust. 2 pkt 4 lit. b oraz § 15 ust. 2 pkt 4 lit. c uchwały organ wskazał, że ustalony w § 15 ust. 2 pkt 4 lit. b "zakaz wtórnych podziałów geodezyjnych niezgodnych z historyczną parcelacją" stanowi przeniesienie wytycznych konserwatorskich dla cmentarza ewangelickiego ujętego w ewidencji zabytków, przekazanych na etapie składania wniosków do miejscowego planu (pismo Kierownika Delegatury w Bydgoszczy Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Toruniu z 7.06.2019 r.). Teren, na którym zlokalizowany jest cmentarz, obejmuje częściowo dwie działki ewidencyjne, które pozostają we władaniu dwóch różnych podmiotów, w tym Gminy Jeżewo.
Mając na uwadze przepisy regulujące podział geodezyjny gruntów, powierzchnia całego terenu 25ZP/ZC, na którym zlokalizowany jest cmentarz, nie umożliwia jego podziału. Zapis taki był wymogiem uzgodnienia projektu miejscowego planu. Zapis zawarty w § 15 ust. 2 pkt 4 lit. c dotyczący "nakazu zachowania i konserwacji ewentualnie zachowanych historycznych obiektów małej architektury, np. [...], ogrodzeń [...]" jest, podobnie jak w przypadku kwestionowanego § 15 ust. 2 pkt 4 lit. b, efektem przeniesienia wytycznych konserwatorskich dla obiektu zabytkowego do ustaleń projektu miejscowego planu. Ustalenia przeniesione zostały do miejscowego planu jako wymóg uzgodnienia projektowanego dokumentu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zaskarżona uchwała w § 10 ust. 3 pkt 7 określiła dla terenu oznaczonego symbolem 24 PE minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu. Sąd podzielił zarzuty organu nadzoru dotyczące określenia w § 10 ust. 3 pkt 7 zaskarżonej uchwały wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do "terenu" zamiast do "działki budowlanej". Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.
W świetle powołanego przepisu, odmiennej definicji pojęcia "działka budowlana" oraz definicji pojęcia "teren" nie mogą być utożsamiane. W zaskarżonej uchwale wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalony został przez organ planistyczny w odniesieniu do "terenu", z dyspozycji przytoczonego art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp wprost wynika, że obligatoryjnym elementem ustaleń planu miejscowego, w zakresie wskaźników zagospodarowania terenu, jest określenie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni "działki budowlanej". Skoro więc z woli ustawodawcy jednoznacznie wyrażonej w art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp wszystkie wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, odniesione zostały do powierzchni "działki budowlanej", nie zaś "terenu", a pojęcia te nie mogą być utożsamiane, to nieuprawnionym i naruszającym art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp było odniesienie w ww. przepisach planu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni "terenu" zamiast do "działki budowlanej".
Nie zmienia tego okoliczność odniesienia w § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni działki lub terenu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, stosuje się przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Hierarchiczność źródeł prawa wyklucza możliwość stosowania norm hierarchicznie niższych regulujących te same kwestie w sposób odmienny. Mając na uwadze zasadę hierarchiczności źródeł prawa, nie ma podstaw do modyfikacji w planie miejscowym, jak też w rozporządzeniu, kwestii unormowanych w akcie wyższego rzędu, jakim jest ustawa. Rada, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem ustawowym oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".
Nie mogła ona więc uchwalić przepisów prawnych niezgodnych z upoważnieniem ustawowym, z przepisami aktu wyższego rzędu, jaki stanowi ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Oznacza to, że organ planistyczny miał obowiązek zastosować terminologię ustawy, a nie rozporządzenia wykonawczego. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że Rada powinna była odnieść wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni działki budowlanej, a nie powierzchni terenu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 27.07.2016 r., II SA/Bd 489/16; wyrok WSA w Warszawie z 23.05.2016 r., IV SA/Wa 586/16; wyrok WSA w Bydgoszczy z 18.10.2017 r., II SA/Bd 187/17).
W konsekwencji, Sąd zobligowany był do stwierdzenia nieważności przepisów § 10 zaskarżonej uchwały.
Organ nadzoru we wniesionej w przedmiotowej sprawie skardze zarzucił, że Rada Gminy Jeżewo w § 15 ust. 2 pkt 4 lit. b uchwały, dla terenu oznaczonego symbolem 25ZP/ZC (teren zieleni parkowej/cmentarz nieczynny), w ramach zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wprowadziła zapis: "dla cmentarza ewangelickiego ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków ustala się (...) zakaz wtórnych podziałów geodezyjnych niezgodnych z historyczną parcelacją". Zdaniem Wojewody, zapis uchwały sprowadza się do ograniczenia możliwości dokonywania podziałów nieruchomości na obszarze objętym planem. Skarżący organ nadzoru podkreśla, że wykroczono poza zakres władztwa planistycznego gminy.
W ocenie Sądu zarzut należy uznać za zasadny. Wskazane zapisy uchwały sprowadzają się do określenia zasad podziałów nieruchomości, a dokładniej do ograniczenia możliwości dokonywania podziałów nieruchomości na obszarze objętym planem. Podkreślić należy, że żaden przepis prawa nie upoważnia rady gminy do zawierania w planie miejscowym zakazów dokonywania podziałów geodezyjnych nieruchomości. Rada Gminy w niniejszej sprawie we wskazanym przepisie wprowadziła "zakaz wtórnych podziałów geodezyjnych niezgodnych z historyczną parcelacją".
W obowiązujących warunkach prawnych prawidłowe jest stanowisko skarżącego organu nadzoru, twierdzącego, że z ustawowego zobowiązania organu planistycznego gminy do określenia w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym nie można wyprowadzić uprawnienia tego organu do wprowadzenia w uchwale planistycznej ustaleń o treści ingerującej w materię dotyczącą podziału geodezyjnego nieruchomości. Istotne też jest, że z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w której uregulowana jest procedura podziałowa i scaleniowo-podziałowa, wynika jednoznacznie, że ustalenia planistyczne podejmowane w zakresie podziałów nieruchomości mogą dotyczyć wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek.
Jednocześnie żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przyznaje organowi uchwałodawczemu gminy kompetencji do określenia w planie miejscowym przesłanek dopuszczalności podziału geodezyjnego, ustalania zakazów czy nakazów przy dokonywaniu podziału nieruchomości.
Dodatkowo należy też zwrócić uwagę na to, że przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej swobody. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by przyjęte w oparciu o to upoważnienie normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby terenu, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany.
Akty te nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Również tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji RP). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły - zakazane jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii (wyrok WSA we Wrocławiu z 26.01.2005 r., IV SA/Wr 807/04). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest zatem częścią procedury rozgraniczania, a jego rola w dokonywaniu podziału działek jest ograniczona do określania przeznaczenia części terytorium gminy (wyrok WSA w Poznaniu z 28.11.2018 r., IV SA/Po 709/18).
Należy dodać, że upzp, w odniesieniu do zasad podziału nieruchomości, upoważnia radę gminy w art. 15 ust. 3 pkt 10 wyłącznie do określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych.
Skarżący w swojej skardze wskazuje, że Rada Gminy Jeżewo w § 15 ust. 2 pkt 4 lit. c zaskarżonej uchwały dla terenu oznaczonego symbolem 25ZP/ZC, w ramach zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wprowadziła zapis: "dla cmentarza ewangelickiego ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków ustala się (...) nakaz zachowania i konserwacji ewentualnie zachowanych historycznych obiektów małej architektury, np. bram, ogrodzeń, nagrobków, krzyży, itp." W ocenie skarżącego organu nadzoru, Rada Gminy przekroczyła tym samym ustawowe kompetencje.
W ocenie Sądu zarzut należy uznać za zasadny.
Istotę sporu stanowiło, czy Rada Gminy miała kompetencję do uregulowania w przedmiotowej uchwale w sprawie planu miejscowego kwestii dotyczących zasad i warunków zachowania i konserwacji obiektów małej architektury, czego wyrazem jest dopuszczenie zaskarżonym przepisem zachowania i konserwacji m.in. bram, ogrodzeń, nagrobków, krzyży w ramach zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Przechodząc do oceny zarzucanej sprzeczności z prawem wskazanego przepisu zaskarżonej uchwały, należy stwierdzić, że Wojewoda trafnie powiązał zarzucane naruszenie prawa ze zmianą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jaka została wprowadzona z dniem 11 września 2015 r. przez ustawę krajobrazową. Mocą tej ustawy w upzp po art. 37 dodano bowiem przepisy art. 37a-37e, zawierające: fakultatywne upoważnienie dla rady gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (art. 37a, art. 37c upzp) - zwanej potocznie "uchwałą reklamową" - szczególny, rozbudowany tryb przygotowania i podejmowania takiej uchwały (art. 37b upzp), oraz sankcje administracyjne (kary pieniężne) za jej nieprzestrzeganie (art. 37d, art. 37e upzp).
Uchwała reklamowa jest aktem prawa miejscowego (art. 37a ust. 4 upzp) i dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu (art. 37a ust. 5 upzp), z tym że może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy (art. 37a ust. 6 upzp).
Zgodnie z art. 37a ust. 9 i 10 upzp, uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych - nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały - z tym, że zarazem może ona:
- 1) wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale;
- 2) wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale.
Jednocześnie mocą ustawy krajobrazowej, z dniem 11 września 2015 r.:
- - w art. 15 ust. 3 upzp uchylono pkt 9, który stanowił, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb "zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane";
- - do art. 15 ust. 2 upzp po pkt 3 dodano pkt 3a, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo "zasady kształtowania krajobrazu".
Ustawa krajobrazowa zawiera w odnośnym zakresie również przepisy przejściowe - art. 12 ust. 1-3 - w następującym brzmieniu: "1. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc.
2. Regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
3. Do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe."
Z cytowanych przepisów art. 12 ust. 1 i 2 ustawy krajobrazowej wynika, że wejście w życie tej ustawy nie wpływało na obowiązywanie uprzednio uchwalonych planów miejscowych, a wejście w życie uchwały reklamowej powoduje jedynie uchylenie tych regulacji ww. planów miejscowych, które zostały przyjęte na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp. Ponadto art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej przesądza, że w przypadku postępowań planistycznych będących w toku w dniu wejścia w życie ustawy krajobrazowej stosuje się przepisy dotychczasowe. Wnioskując a contrario, do planów miejscowych, do których sporządzenia lub zmiany przystąpiono po 11 września 2015 r., mają zastosowanie przepisy wprowadzone ustawą krajobrazową (tak też A. Fogel (w:) Ustawa krajobrazowa, pod red. A. Fogel, Warszawa 2016, uwaga 1 do art. 12). W kontrolowanej sprawie do wszczęcia procedury planistycznej, mającej na celu wprowadzenie zmian do obowiązującego już planu miejscowego, doszło już po dniu wejścia w życie ustawy krajobrazowej.
Nie ulega zatem wątpliwości, że oceny legalności zaskarżonego planu miejscowego należy dokonywać przez pryzmat przepisów upzp w brzmieniu nadanym przez ustawę krajobrazową, obowiązujących w dacie uchwalenia tego planu - czyli w szczególności z dodanym art. 37a i następnymi upzp oraz bez art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp, który został uchylony ustawą krajobrazową.
W doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreśla się, że skorzystanie przez organ samorządowy z kompetencji, jakie daje art. 37a upzp, oznacza konieczność wprowadzenia regulacji, które w pełni wyczerpią upoważnienie ustawowe zawarte w ww. przepisie (vide: wyrok WSA w Gdańsku z 6.02.2019 r., II SA/Gd 401/18, oraz komentarz do art. 37a upzp, Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Kosicki Artur, publ. LEX). Istota ww. zmian legislacyjnych sprowadzała się do "wyjęcia" zagadnień dotychczas regulowanych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 upzp z zakresu materii planistycznej i uczynienie z niej materii regulowanej odrębną uchwałą, wydawaną na podstawie art. 37a ust. 1 upzp, bez zmiany fakultatywnego charakteru samej regulacji gminnej poświęconej zasadom i warunkom sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.
Co do zasady rada miejska nie utraciła zatem kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury oraz ogrodzeń, jednakże według nowej regulacji winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, chyba że znajdują zastosowanie przepisy przejściowe zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 8.11.2017 r., II SA/Wr 586/17) - co w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Powyższe prowadzi do wniosku, że Rada Gminy, zamieszczając w zaskarżonym przepisie uchwały kwestionowane regulacje, wykroczyła poza określony w art. 15 ust. 2 i 3 upzp zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia m.p.z.p. Tym samym dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp, skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności ww. zapisów zaskarżonej uchwały. Nie sposób bowiem przyjąć, że uregulowanie w planie miejscowym materii powierzonej przez ustawodawcę prawodawcy gminnemu do unormowania w odrębnej uchwale (w dodatku podejmowanej w szczególnym trybie - art. 37b upzp), stanowiło naruszenie prawa nieistotne.
Odnosząc się z kolei do zarzutu organu nadzoru dokonania naruszenia przez zapis § 11 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały Rady Gminy Jeżewo, która we wskazanym zapisie dla terenów oznaczonych symbolami: 58R, 59R, 60R, 61R, 62R, 63R, 64R, 65R, 66R, 67R, 68R, 69R, 70R (tereny rolnicze) ustaliła zakaz lokalizacji obiektów budowlanych z zachowaniem przepisów odrębnych, wskazać należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez organ stanowiący gminy (radę gminy), ustalającym przeznaczenie terenów i określającym sposób ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust. 1 i 8 upzp). W celu zaś określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. (art. 9 ust. 4 upzp).
Projekt planu miejscowego sporządza organ wykonawczy gminy, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem (art. 15 ust. 1 upzp). Z powyższego wynika, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, a określone w nim zasady muszą być respektowane w toku dalszych procedur planistycznych.
Ukształtowania przestrzeni tworzącej ład przestrzenny w rozumieniu art. 2 pkt 1 upzp z uwzględnieniem wymagań i elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 upzp może uzasadniać wprowadzenie przez organ gminy ograniczeń w użytkowaniu nieruchomości, łącznie z zakazem zabudowy. Stanowi o tym wprost art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp, mówiący o tym, że w miejscowym planie określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Dopuszczalne jest zatem wprowadzenie zapisu o zakazie zabudowy. Aby jednak taki zakaz zabudowy rada gminy mogła uchwalić w planie miejscowym, musi zbadać, czy znajduje on oparcie w ustaleniach studium, w przeciwnym razie w braku stosownych zapisów studium planowany zakaz zabudowy nie będzie zgodny z jego ustaleniami. Organ, będąc związany ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego, zobowiązany jest kształtować postanowienia planu w sposób wynikający z określonych w studium ustaleń kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjęte zaś rozwiązania właściwie umotywować.
Stopień związania planu ustaleniami studium zależeć będzie w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Plan stanowi bowiem konkretyzację zapisów zawartych w studium, nie zaś ich dowolną interpretację. Jeżeli więc organ planistyczny dostrzeże konieczność zmiany przeznaczenia terenów w planie miejscowym, nieprzewidzianej w studium (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), organ ten powinien dokonać stosownej zmiany studium z zachowaniem trybu uchwalania tego aktu (wyrok WSA we Wrocławiu z 9.05.2013 r., II SA/Wr 231/13 i wyrok NSA z 12.12.2013 r., II OSK 2485/12). Dlatego też ustalenie w planie miejscowym zakazu lokalizacji obiektów budowlanych na obszarze stanowiącym tereny rolnicze w sytuacji, gdy studium nie wyznaczyło terenów rolniczych jako terenów wyłączonych z zabudowy, przy jednoczesnym braku właściwego uzasadnienia przyjętego rozwiązania, narusza art. 20 ust. 1 upzp.
W świetle art. 28 upzp naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Naruszenie zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium nie może być traktowane jako naruszenie mniejszej wagi. Naruszenie to, stosownie do art. 28 upzp, skutkuje nieważnością planu (wyrok NSA z 12.12.2013 r., II OSK 2485/12).
Wprowadzony planem miejscowym zakaz zabudowy musi posiadać swoje oparcie w materiałach zgromadzonych w toku procedury planistycznej, a więc nie może być efektem dowolności działania Rady Gminy, lecz stanowić konsekwencję racjonalnej oceny zebranej w toku procedury planistycznej dokumentacji, winien być należycie umotywowany i musi być przyjęty zgodnie z zasadami sporządzania planu, co oznacza m.in. jego oparcie na ustaleniach studium. W przedmiotowej sprawie nie można co najmniej stwierdzić, że te warunki zostały spełnione.
Poza tym rację ma organ nadzoru, że ustalenie przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako gruntu rolnego nie oznacza samo przez się zakazu takiej jego zabudowy, która nie zmienia jego przeznaczenia. Zakaz takiej zabudowy musiałby wynikać ze szczególnych warunków zagospodarowania takiego terenu, określonych w miejscowym planie. Zatem, aby ograniczyć prawo właściciela nieruchomości do podjęcia na niej zabudowy, nie wystarczy powołanie się na to, że teren według przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego jest gruntem rolnym, lecz koniecznym jest wprowadzenie zakazu zabudowy w planie miejscowym i wykazanie powodów wprowadzenia tak drastycznego ograniczenia prawa własności wynikających ze szczególnych warunkami zagospodarowania takiego terenu, co w zaskarżonej uchwale nie miało miejsca.
Mając na względzie poczynione uwagi Sąd stwierdził konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanego przepisu § 11ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały i w związku z tym stwierdził jego nieważność.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) Sąd stwierdził nieważność § 5 ust. 1 pkt 6 lit. d, § 10, § 11 ust. 2 pkt 2, § 15 ust. 2 pkt 4 lit. b oraz lit. c zaskarżonej uchwały oraz załącznika nr 1 (arkusz nr 1) do zaskarżonej uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 24PE.
Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.