Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 104 i 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 2, art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 163 z późn. zm.), orzekł o wniesieniu zmiany do wydanych decyzji z dnia [...] dotyczących ponoszenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w [...] w ten sposób, że zmianie uległa odpłatność dla G. K. za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w [...] i od dnia 1.03.2015 r. wynosi 1.678,07 zł miesięcznie, co stanowi 70% jej dochodu. Uchylono również pkt 2 decyzji z dnia [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia orzekający organ podniósł, iż wysokość dochodu zainteresowanej w postaci emerytury z ZUS i przyznanych alimentów uległa zmianie i od dnia 1.03.2015 r. wynosi 2.397,24 zł miesięcznie, a zmiana dochodu powoduje zmianę odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, dlatego od 1.03.2015 r. opłata ta wynosi 1.678,07 zł miesięcznie, co stanowi 70% dochodu strony.
Wskazano, że zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, który na dzień wydania decyzji w Domu Pomocy Społecznej w [...] od 1.04.2015 r. wynosił 3.403,98 zł. Na podstawie art. 61 ust. 2b, gmina wnosi opłatę w wysokości różnicy między średnim miesięcznym kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a.
Organ I instancji zwrócił też uwagę, że w przypadku niewywiązywania się ww. osób z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, natomiast gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.
Biorąc pod uwagę, iż decyzja o odpłatności wystawiona jest konkretnie na osobę umieszczoną w domu pomocy społecznej, zdaniem organu niewskazane jest, aby w części orzekającej podawać koszty ponoszone przez gminę, czy też osoby zobowiązane, zatem postanowiono uchylić w orzeczeniu decyzji punkt ustalający wysokość odpłatności ponoszoną przez miasto Bydgoszcz.
Na podstawie akt sprawy organ ustalił, iż zainteresowana posiada osoby zobowiązane do partycypowania w kosztach utrzymania w DPS, natomiast obowiązkiem gminy, z której został skierowany mieszkaniec, jest również przekazanie opłaty wnoszonej przez osoby zobowiązane na rachunek bankowy domu pomocy społecznej, dlatego różnicę pomiędzy miesięcznym kosztem utrzymania, a opłatą strony oraz osób zobowiązanych - ponosić będzie miasto[...].
W odwołaniu od powyższej decyzji G. K. nie zgodziła się z zapadłym w jej sprawie rozstrzygnięciem wskazując, iż bezprawnie organ naliczył zmienioną odpłatność od 1.03.2015 r., podczas gdy w marcu obowiązywała jeszcze decyzja MOPS w [...]z dnia [...]r., a przekazana przez ZUS kwota za ten miesiąc po waloryzacji jest wyższa, natomiast wzrost kosztu pobytu nastąpił od 1.04.2015 r.
Ponadto odwołująca się zwróciła uwagę na brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, dotyczącego uchylenia pkt 2 decyzji z dnia [...] i brak określenia kwoty opłat wnoszonych za pobyt strony w DPS przez Gminę Miasto [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Na podstawie zebranego materiału dowodowego Kolegium ustaliło, że dochód zainteresowanej z tytułu otrzymywanego świadczenia emerytalnego od 1 marca 2015 r. - wynosi 2 097,24 zł, co wynika z decyzji ZUS w [...]r. oraz wysokości alimentów przyznanych wyrokiem sądu z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt X C [...] w wysokości 300,00 zł. Po dokonanej waloryzacji świadczeń wypłacanych z ubezpieczenia społecznego, w okresie od 1 marca 2015 r., dochód skarżącej od 1 marca 2015 r. wyniósł 2 397,24 zł, dlatego z powyższego wyliczenia wynika, że dochód skarżącej wzrósł o kwotę 61,63 zł (2 397,24 zł minus 2 335,61 zł) i kwota zmiany przekroczyła 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542,00 zł, bowiem 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej wynosi 54,20 i kwota ta jest niższa od kwoty zmiany wysokości dochodu G. K. obliczonej w stosunku do dochodu stanowiącego podstawę ostatniej zmiany odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.
Wobec powyższego, zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji w oparciu o art. 106 ust. 5 w zw. z art. 106 ust. 3 lit. b ustawy o pomocy społecznej dokonał zmiany odpłatności za pobyt G. K. w Domu Pomocy Społecznej w[...] od dnia otrzymania wyższego, zrewaloryzowanego świadczenia emerytalnego tj. od 1 marca 2015 r.
Odnosząc się do argumentu podniesionego w odwołaniu, że nie podano wysokości odpłatności ponoszonej przez Gminę[...], organ odwoławczy wskazał, że gmina ponosi koszty wynoszące różnicę pomiędzy kosztem pobytu w DPS w [...], a wysokością odpłatności ponoszoną przez zainteresowaną.
W skardze do sądu G. K. wniosła o unieważnienie decyzji organu odwoławczego, podnosząc analogiczną argumentację jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji w oparciu o art. 106 ust. 5 w zw. z art. 106 ust. 3 lit. b ustawy o pomocy społecznej dokonał zmiany odpłatności za pobyt skarżącej w Domu Pomocy Społecznej w [...] od dnia otrzymania wyższego, zrewaloryzowanego świadczenia emerytalnego tj. od 1 marca 2015 r., natomiast odnosząc się do argumentu podniesionego w odwołaniu, że nie podano wysokości odpłatności ponoszonej przez Gminę[...], organ odwoławczy wskazał, że gmina ponosi różnicę między kosztem pobytu w DPS w [...] a wysokością odpłatności ponoszoną przez zainteresowaną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Sąd nie jest władny natomiast wkraczać w zakres uprawnień organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego, ani też oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji w całości lub w części, albo stwierdzenie jej nieważności bądź niezgodności z prawem, zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej w skrócie jako "ppsa" jest możliwe tylko w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym stosownie do treści art. 133 § 1 ppsa sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co oznacza, że badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego.
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji sąd doszedł do przekonania, że narusza ona obowiązujące przepisy prawa w sposób skutkujący koniecznością jej uchylenia.
Kontrolowana decyzja wydana została na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), a zatem w świetle jej przepisów, a także przepisów procedury administracyjnej należy oceniać legalność działania organów orzekających w sprawie.
Z materiału dowodowego wynika, że od marca 2015 r. zmianie uległ dochód skarżącej. Zmiana ta była następstwem waloryzacji świadczenia emerytalnego.
Wobec powyższego organ pierwszej instancji w oparciu o art. 106 ust. 5 w zw. z art. 106 ust. 3 lit. b) ustawy o pomocy społecznej, powołując się ponadto na wzrost średniego, miesięcznego kosztu utrzymania w Domu Pomocy Społecznej w [...] od 1.04.2015 r., decyzją wydaną w dniu [...] r. dokonał zmiany odpłatności za pobyt skarżącej w Domu Pomocy Społecznej w [...] od dnia otrzymania wyższego, zrewaloryzowanego świadczenia emerytalnego tj. od 1 marca 2015 r.
Zmiany pierwotnej decyzji dokonano na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny. Zatem uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie nie może nastąpić z mocą wsteczną. W przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 106 ust. 5 u.p.s., organ wydaje decyzję uchylającą lub zmieniającą pierwotne rozstrzygnięcie ze skutkiem ex nunc, a co za tym idzie kształtuje nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania decyzji, orzekającej o utracie prawa lub o zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia.
Brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ze skutkiem ex tunc, tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Skutki uchylenia decyzji administracyjnej ex tunc wiązać należy tylko i wyłącznie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. takimi, które potwierdzają pewien zaistniały już stan rzeczy, a takie decyzje nie są wydawane na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Akty deklaratoryjne nie tworzą nowych sytuacji prawnych, lecz stwierdzają w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z ustawy dla adresata obowiązki i prawa. Z tego rodzaju aktem mamy do czynienia wówczas, gdy pewien stan rzeczy powstał z mocy samego prawa, a organ wydający akt orzeka tylko, czy taki stan zaistniał. Stąd akty deklaratoryjne wywołują skutki prawne wstecz, od momentu, w jakim powstał dany stan prawny, istotą zaś decyzji deklaratoryjnej jest jej moc wiążąca wstecz, czyli sięgająca skutkami prawnymi wcześniej niż data wydania decyzji.
Natomiast decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń, gdyż zmienia ich wysokość, odmiennie kształtuje lub niekiedy je odbiera. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzja taka może wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. na przyszłość. Stanowisko to wyrażone było w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 29 września 2011 r., I OSK 655/11, z 11 marca 2010 r., I OSK 1554/09 i z 11 września 2010 r., I OSK 654/10).
Ponadto trzeba podnieść, że Zarządzeniem Starosty [...] z dnia [...]r., nr [...]ustalono średni miesięczny koszt utrzymania w Domu Pomocy Społecznej w [...] z mocą obowiązującą od 1.04.2015 r., a zatem, stosownie do treści zarządzenia (§ 2) oraz zgodnie z zasadą lex retro non agit, zarządzenie to nie mogło mieć mocy obowiązującej w dacie 1 marca 2015 r. Należy zaś podkreślić, że odpłatność za pobyt w DPS jest pochodną kosztów utrzymania.
W konsekwencji poczynionych rozważań należy uznać, że termin z którym została zmieniona decyzja w sprawie odpłatności za pobyt pomocy społecznej, został ustalony z naruszeniem prawa. Poczynione przez organ ustalenia, dotyczące zmiany sytuacji materialnej skarżącej, winny powodować ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej na przyszłość, a nie z mocą wsteczną tj. od dnia 1 marca 2015 r., a ponadto w stosunku do aktualnego średniego miesięcznego kosztu utrzymania. To natomiast nastąpiło później niż ustalona przez organ zmiana.
Ogólne zasady prawa administracyjnego, w tym zasada praworządności - art. 7 k.p.a. oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 k.p.a. nakazują, aby decyzje, które zwłaszcza nakładają obowiązki, były decyzjami prawidłowymi, wydawanymi w oparciu o prawidłowe zastosowanie przepisów ustaw. Decyzje o charakterze konstytutywnym nie mogą w swojej treści nakładać na jej adresata obowiązku z datą wsteczną, a w przypadku jego nałożenia, należy to oceniać jako naruszenie prawa.
Odnosząc się do podniesionego zarzutu, iż nie podano wysokości odpłatności ponoszonej przez Gminę [...], poprzez wskazanie jedynie w uzasadnieniu decyzji, iż gmina ponosi różnicę między kosztem pobytu w DPS w[...]., a wysokością odpłatności ponoszoną przez skarżącą, to zwrócić należy uwagę, że zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 60 ust. 1 ustawy, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a opłatę tę ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej, który wydaje również decyzję o skierowaniu (art. 59 ust. 1). Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy, do wnoszenia omawianej opłaty, obowiązani są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby określone w pkt 2 i gmina nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.
Wynikająca z tego przepisu zasada kolejności oznacza, że obowiązek wnoszenia opłat nie obciąża wszystkich podmiotów zobowiązanych jednocześnie, ale według porządku określonego przez ustawodawcę, przy czym zasada ta ma zastosowanie w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce. W myśl art. 61 ust. 2 opłatę za pobyt wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy, jeżeli posiadany dochód osoby samotnie gospodarującej jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium dochodowego (do dnia 3 maja 2011 r., tj. do zmiany wprowadzonej art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - Dz. U. z 2011 r., Nr 81, poz. 440 - wskaźnik ten wynosił 250%).
Zgodnie zaś z art. 61 ust. 3 ustawy, w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.
Wobec tego odnotowania wymaga, że odnośnie formy, w jakiej następuje określenie osoby lub osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej oraz wysokości należności z tego tytułu, w orzecznictwie wyrażany był pogląd, wskazywany przez organy obu instancji w kontrolowanych decyzjach, że obowiązek ponoszenia opłaty przez osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy nie konkretyzuje się w decyzji administracyjnej, lecz w umowie, co potwierdza treść art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy. Pogląd ten nie został jednak podtrzymany w późniejszych orzeczeniach, w których uznawano, że obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby, spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy (por. wyroki NSA: z 13 września 2013 r., I OSK 2726/12 oraz z 30 października 2012 r., I OSK 653/12, zamieszczone na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl; a także z 9 września 2010 r., I OSK 204/10, LEX nr 643299 i z 15 stycznia 2010 r., I OSK 1171/09, LEX nr 594941).
Stanowisko to, które można uznać za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela. W tej kwestii należy wziąć pod uwagę, że z mocy art. 59 ustawy zarówno skierowanie do domu pomocy społecznej, jak i ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przewidziany w art. 61 ust. 1 ustawy obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być jednak skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy, poprzez określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty.
Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej może być zatem zarówno osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3,.tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, choć obowiązek małżonka krewnych i gminy jest wtórny i ma charakter subsydiarny.
Również w literaturze przedmiotu wskazuje się, że wynikające z art. 59 ust. 1 ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej ponoszenia (por. S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Wyd. Gaskor, Wrocław 2013, s. 531 oraz W. Maciejko [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2013 r., s. 303 i powołana tam literatura).
Należy jednak podkreślić, że organ wydał decyzję na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy. Uzasadnieniem natomiast rozstrzygnięcia w zakresie braku podstaw ustalenia odpłatności przez gminę jest fakt, że decyzję o odpłatności należy wystawić na osobę umieszczoną w DPS. Organ nie wyjaśnił zatem związku między przesłankami odnoszącymi się do podmiotu wobec którego uległa zmianie sytuacja dochodowa skarżącej a rozstrzygnięciem odnoszącym się do innego pomiotu gminy, a więc tym samym zasadności weryfikacji pierwotnej decyzji w oparciu o powołany art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej.
Odnosząc się więc do decyzji zaskarżonej, należy stwierdzić, że została ona wydana z naruszeniem przede wszystkim art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem prawa. Również jej uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na to, że jego treść sprowadza się jedynie do przytoczenia przepisów ustawy o pomocy społecznej, a organ odnosi się tylko zdawkowo do zarzutów podniesionych w odwołaniu, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest zasadna.
Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą organ I instancji weźmie pod uwagę wcześniejsze rozważania i ponadto wskaże podstawy do ewentualnego zastosowania art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w odniesieniu do rozstrzygnięcia dotyczącego gminy, gdyż okoliczności podniesione w zaskarżonej decyzji nie zasługują na uwzględnienie przez brak wykazania związku przyczyno -skutkowego określonego w cyt. przepisie między sytuacją dochodową skarżącej a rozstrzygnięciem odnoszącym się do gminy.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.